La solución del problema fiscal y de deuda creado por García y Fujimori
La política de García de limitar el pago de los servicios de intereses y amortizaciones de la deuda externa a 10% de las exportaciones, aumentó el monto de la deuda en la década siguiente. Entre 1985 y 1990 se canceló sólo el 15.2% de estos servicios, dejándose de pagar cerca de US$ 12,957 millones; y, entre 1990 y 1996 la deuda aumentó de US$ 18,934 a US$ 25,196 millones.
García le dejó así al dictador Fujimori la tarea de renegociar y reestructurar la deuda acumulada. Luego de su reestrucuración con el Club de París en 1996 y con la banca privada en 1997, la deuda externa de los años 1997-2001 se redujo a un promedio de US$ 19,204 millones. Pero, la reestructuración también significó «patear» el pago de sus servicios hasta la primera década de este siglo: cerca del 80% de este pago tenía que hacerse entre 2002 y 2010. Por lo tanto, la deuda que «heredó» Toledo tenía un alto riesgo de refinanciamiento.
Visto históricamente, la dictadura de Fujimori y, por supuesto, el nefasto gobierno de García, le crearon un enorme problema a la gestión fiscal del gobierno de Alejandro Toledo.
El panorama fiscal a inicios del gobierno de Toledo
El gobierno de Toledo encontró la economía en recesión. La crisis
asiática y rusa de 1998-1999 había producido una caída en los términos de
intercambio y una fuga de capitales que elevó significativamente el tipo de
cambio, provocando una caída de la producción y una crisis bancaria debido a la
notable dolarización de su portafolio. Fujimori aumentó la deuda en cerca de
mil millones de dólares para rescatar al sistema bancario de la crisis
De otro lado, mientras los servicios promedio anuales de la deuda externa del período 2002-2006 equivalía a 3.5% del PBI, el déficit fiscal a inicios del gobierno de Toledo representaba el 3.2% del PBI. Además, el riesgo de refinanciamiento de la deuda externa fue agravado el año 2002 por el ministro de economía Pedro Pablo Kuczynski (PPK) con la colocación de US$ 1,500 millones en bonos globales que vencían el año 2012.
(véase gráfico).
La concentración de los servicios de la deuda en pocos años genera riesgo de refinanciamiento. La duración de la deuda era menor a los 6 años. El 74.0% del total de los pagos a realizarse en los años 2004-2010, se concentraban en el Club de París y en los Organismos Multilaterales. El servicio atendido en el período 2001-2002 fue de US$ 1 950 millones promedio anual. En el año 2003 el servicio a pagar ascendía a US$ 2 366 millones y en el período 2004 y 2010 promediaban los US$ 2 384 millones anuales. Por último, en el año 2012 el servicio a pagar se elevaba a US$ 3 325 millones, 45% de los cuales correspondía a la redención de los bonos globales que PPK emitió en 2002.
La construcción de las «rieles del tren» de la
política fiscal
Entre 2001 y 2002 se elaboró la solución a estos problemas, solución que ahora podemos denominarla las «rieles del tren» de la política fiscal actual. Su construcción fue posible porque, por suerte, PPK fue reemplazado por Javier Silva Ruete. Había que reducir el riesgo de refinanciamiento de la deuda alargando su duración y bajando el monto de sus servicios. También había que reducir el riesgo de mercado, cambiario y de tasas de interés, pre-pagando y sustituyendo deuda externa por interna. Ejemplo de este último riesgo fue el desvío de una mayor cantidad de soles para servir la deuda externa, debido a la fuerte subida del tipo de cambio en 1999-2000. La consecuencia fue la caída notable de los recursos para gastos sociales (educación, salud e infraestructura).
Crear un mercado de deuda interna en soles, era la solución. Este mercado permitiría modificar el perfil de pagos de la deuda alargando su duración, y eliminar su riesgo de mercado pre-pagando y sustituyendo deuda externa por deuda interna de mayor duración en moneda local y a tasa fija. Javier Silva Ruete lo entendió y el 21 de marzo de 2003 firmó la resolución ministerial N° 106-2003-EF-75 aprobando el Documento de Trabajo «Estrategia de Colocaciones y de Operaciones de Manejo de Deuda Pública». Con esta norma se dio inicio al Programa de Creadores de Mercado (PCM) de deuda pública interna y el Programa Integral de Reperfilamiento de la deuda pública.
El 27 de marzo de 2003 se colocó la primera emisión de bonos en soles bajo el PCM por un monto de S/. 150 millones, a tasa fija y con vencimiento de 15 meses. Después, en menos de cinco meses, se emitieron bonos de tres, cinco y siete años de vencimiento, iniciándose así un proceso que ha permitió pre-pagar deuda externa emitiendo bonos soberanos en soles a plazos largos (20, 30 y más años de vencimiento). Toledo pudo así cumplir con su oferta electoral de aumentarles el sueldo a los maestros.
A modo de conclusión
El Programa de Reperfilameinto de la deuda buscaba: mejorar el perfil de los vencimientos de sus servicios para reducir las presiones sobre la caja fiscal; y, lograr montos de servicios más bajos y estables en el tiempo, para asegurar su sostenibilidad.
PPK volvió como ministro del MEF cuando ya se tenía una propuesta para pre-pagar la deuda de cerca de US$ 1,500 millones con el Club de París. De haber seguido Silva Ruete como ministro, se habría pre-pagado la deuda externa por primera vez sin intervención de bancos de inversión que cobraban comisiones entre 1.5% y 2.5% del monto negociado. La curiosa intransigencia de PKK…provocó nuestra renuncia. Luego, García II y Humala entregaron el manejo del tren a pilotos neoliberales.
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