Para hacer una Ley forestal y comer pescado, hay que tener mucho cuidado
Hace unas semanas atrás, asistimos a la ultima Plataforma Nacional (6 de marzo) convocada por la Secretaria Técnica del proceso de actualización de la Ley Forestal y Fauna Silvestre (LFFS), donde quedo claro para las cada vez menos organizaciones e instituciones asistentes, que los miembros de dicha Secretaria, tienen la decisión de no elaborar una propuesta producto de un debate serio e inclusivo que lleve a un gran consenso por lo menos de los más representativos actores forestales, sino por el contrario, hacer una propuesta de ley acorde a lo que el Grupo de Trabajo Interministerial -conformado por MINAG-DGFFS, MINAM, OSINFOR y MINCETUR- (Que nunca estuvo previsto en la metodología inicial del proceso) a la medida del Poder Ejecutivo y quizás de algunos intereses que desde hace rato vienen “presionando” para lograr que haya cambio de uso de las tierras forestales a agrícolas y que fuera uno de los temas más cruciales del DL 1090, y su posterior modificatoria entre otros referidos a no enfrentar decididamente la tala y comercio ilegal .
En esta reunión, fuimos notificados como colectivo forestal por el coordinador de la Secretaria Técnica de que solo realizarían su labor de facilitadores del recojo de aportes, para que finalmente Grupo de Trabajo Interministerial (GTI) decida el texto final de la LFFS y de la Propuesta de Política Nacional, así mismo se nos dijo que habían trabajado una Matriz (cuadro ordenado de los aportes) que harían pública, por supuesto ante la presión de muchos asistentes tuvieron que publicar días después en la Web del MINAG, sin embargo, dicha matriz no consideraba de donde venían cada aporte y menos las razones que llevaron a definir un texto que en muchos casos no reflejaban la valiosa opinión de muchos actores forestales que en suma comienzan a sentir frustración y en algunos casos desconfianza, como en el caso de los pueblos indígenas.
Entonces, ¿Para que un proceso supuestamente convocado para recoger aportes y construir consensos entre todos los actores Forestales, si solo se va a considerar y sabe Dios con que criterio, la opinión del Ejecutivo, grupos lobistas y no del resto? ¿Hasta cuándo esperaremos la famosa reunión de la plataforma nacional con todos los actores incluido el GTI para debatir de manera abierta y democrática los temas más sensibles que preocupan a la mayoría de los actores del Bosque?, si deseaban al final tener una propuesta fundamentalmente del Poder Ejecutivo, para que hicieron tanto derroche de tiempo, recursos económico y generaron expectativas, lo honesto hubiera sido hacer su propuesta y enviarla al Congreso de la República para que allí se desarrolle un proceso realmente participativo como fue la elaboración del Proyecto de Ley FFS 2691 que tienen un dictamen aprobado y está en la agenda del Pleno desde Diciembre del 2008.
Por supuesto, se reconoce que ha existido algunos momentos la “voluntad de generar un proceso participativo” en la actualización de la LFFS, con la cual hemos colaborado como muchas otras personas e instituciones, de manera transparente, pero también ha sido claro nuestro cuestionamiento a la metodología finalmente empleada y que al ir evaluando los resultados de las propuestas presentadas hasta hoy, tenemos proyectos con muchas limitaciones en materia de incorporar los aportes de los actores del Bosque y en especial de los pueblos indígenas.
Como se ha dicho en el documento de aportes del Colectivo Forestal, nos han puesto en un mismo saco a todos los actores que muchas veces, no estamos en el mismo punto de partida y en algunos casos tenemos conceptos diferentes sobre un mismo tema, ante esto, la tarea del grupo consultor debió basarse en uniformizar conceptos y poner al debate visiones, para que sobre esa base se pueda construir normas en un mismo sentido y evitar que la política y la ley se conviertan en una canasta de mercado donde ponemos de todo un poco para atender “demandas”, teniendo como resultado documentos sin coherencia ni viabilidad técnica.
La LFFS aún mantiene temas cuestionables
De manera general podemos decir, que la propuesta de norma tiene muchas incoherencias, por ejemplo, el objeto de la LFFS: “…normar, regular, promover, supervisar y garantizar la conservación, la protección y el uso sostenible del patrimonio forestal y de fauna silvestre dentro del territorio nacional, integrando su aprovechamiento con el mantenimiento y mejora de los servicios de los ecosistemas forestales, en armonía con el interés social, económico y ambiental de la Nación…” no se desarrolla en todo el cuerpo normativo, dejándolo como declarativo y sin implementación, por lo que hubiera sido conveniente a la luz de todo lo expuesto tener una norma con un objetivo fundamentado en las lecciones aprendidas y una definición de la visión forestal, desarrollado asi una norma simple, coherente y viable técnica y jurídicamente.
No se incorpora una lista de definiciones y conceptos muy necesarios (glosario técnico), así mismo, la propuesta de LFFS contiene muchas declaraciones cayendo en ambigüedades expresas en frases tales como “se podrá establecer”, “debe ser”, cuando siendo una ley debería contener expresiones imperativas que hagan de cumplimiento forzado el mandato y desarrollado en el reglamento, de lo contrario se daría pie a las “interpretaciones autenticas” que en el pasado ya han traído mas de un problema al país.
Se plantea un ordenamiento forestal inadecuado con la realidad; no se aprecia una clara decisión de enfrentar la tala, comercio ilegal y la corrupción de raíz, se insiste en generar ventanas evasoras que no hacen nada bien a la formalización del sector.
Los instrumentos de gestión siguen teniendo el sesgo maderero, que contradice el enfoque ecosistémico de la ley, lejos de pedir un plan de manejo de ecosistema, se insiste en planes generales de productos específicos pero que si afectan al bosque en su conjunto.
Institucionalidad Forestal una suerte de inquilinos precarios
Al respecto de este Tema, quedo suficientemente claro, al decir del Ing. Suarez de Freitas, que hay la decisión política de mantener la autoridad forestal en el MINAG, lo cual es lamentable, mas cuando se supone que una Ley como la Forestal y Fauna Silvestre necesita ser abordada desde un análisis técnico que tome en cuenta los antecedentes internacionales y el balance de lo actuado hasta hoy de Sector que durante años ha tenido a su cargo este sector y por tanto encontrar la mejor ubicación de dicha autoridad para que cumpla una eficiente labor de gestión pública.
Según Marc Dourojeanni (Comentarios a Ley Forestal 31-03-2010), “la gestión de los recursos forestales no originados por el ser humano corresponde al ámbito del Ministerio del Ambiente y no al de Agricultura”, “…rezago de un pasado superado en casi todos los países del planeta menos, por lo visto, en el Perú..”
Entre sus argumentos con los que concordamos muchas personas e instituciones, tenemos: Los bosques naturales tienen cada día menos valor económico como productos maderables y en cambio tienen más valor económico y social como proveedores de servicios ambientales esenciales, de modo que su gestión puede ser económicamente viable inclusive sin explotación convencional (extracción de madera).
La producción de madera y otros productos a partir del patrimonio forestal natural, lo que no debe descartarse, debe estar subordinada al interés primario de la sociedad para la que los servicios ambientales serán cada día más importantes. El Sector Agrario es tradicionalmente el más importante competidor del Sector Forestal en el uso de la tierra. La expansión agropecuaria se hace, esencialmente, a costa del bosque. Es pues ilógico incluir los bosques naturales bajo el control de los que precisan destruirlos. Es el caso del “zorro cuidando del gallinero”. La historia del Perú exhibe ya más de un siglo de experiencias difíciles del Sector Forestal dentro del Sector Agrario: menosprecio, maltrato presupuestal, minimización, decisiones ministeriales arbitrarias, sometimiento a niveles inferiores de comando, etc. Gran parte de la mala gestión de los bosques del Perú se debe a haber dependido del Sector Agrario.
Por otro lado, se crean una serie de figuras burocráticas paralelas a nivel central como el Servicio Nacional Forestal (nueva autoridad nacional forestal) con un Consejo Directivo y el CONAFOR, que al decir de este último no tendría carácter vinculante y mucho menos un rol relevante para la gestión efectiva de los bosques, desaprovechándose una vez más la posibilidad de convertir a este órgano en un espacio de participación y concertación forestal estratégica.
Así mismo, se sigue diciendo que deben hacer los gobiernos regionales delegándoles funciones administrativas subalternas y las grandes decisiones se mantienen a nivel Central, es decir seguir con el centralismo arrogante que mucho daño ha hecho a las Regiones.
Se persiste en que el cargo de Director General Forestal siga siendo un cargo de confianza, cuando muchas de sus funciones son técnicas, aquí una vez mas no se ha retomado el amplio consenso de fortalecer la independencia de este cargo y por tanto deba ser seleccionado por concurso (mérito), como viene sugiriendo la propia ley que se haga con la autoridad regional forestal, osea la receta debería funcionar para ambos casos.
Se insiste en el cambio de uso de las Tierras Forestales
A pesar que en el artículo 31.1 de la propuesta de LFFS se prohíbe el cambio de uso a fines agropecuarios, se insiste descaradamente en este asunto en el inciso posterior, relacionándolo al reglamento de clasificación de uso mayor de tierras, norma que fue modificado a través del DS 017-2009-MINAG, del 02-09-2009 y seriamente cuestionado en su momento, porque permite el cambio de uso en su artículo 9.1, el mismo que deja abierta la posibilidad para hacer dicho cambio, pues otorga esta prerrogativa al Gobierno al considerar que cuando se trate de interés nacional estas tierras serán destinadas a otros usos (argumento utilizado en la modificatoria del DL 1090 en enero 2009). Es necesario recordar que a principios del 2008 se emitió el D.S. N˚ 004-2008-AG que declaraba de interés nacional la caña brava y el bambú, con el propósito de favorecer el mercado de biocombustibles presionando el otorgamiento de tierras para estos fines.
Ahora se pretende utilizar como instrumento de ordenamiento territorial forestal el reglamento de capacidad de uso mayor del suelo, claro porque este ha sido modificado que no hace otra cosa de promover la frontera agrícola y reducir la aptitud forestal.
Se promueve la Tala Ilegal y se debilita el Control Forestal
Respecto al Principio de legalidad, no es suficiente que el comprador presente un documento que acredite el origen de la madera, dejando de lado la responsabilidad a otros sobre la legalidad del producto, éste tiene que ser responsable de la compra y hacer que el vendedor se haga responsable de los productos a comercializar, por lo que insistimos que explícitamente se indique que la buena fe de un comprador no se presume sino se prueba.
Por otro lado, se han excluido mecanismos de control como la georeferenciación, el establecimiento de las vedas, trazabilidad, instrumentos que permiten verificar el origen legal de la madera, así mismo, no se indican que mecanismos tienen las autoridades forestales nacionales y regionales para el cumplimiento del control, no es suficiente entregarlo todo al OSINFOR cuando su función es supervisar, fiscalizar, etc, recordemos que cuando se habla de control también interviene el
tema de la prevención.
Por último, es muy preocupante la manera como se está elaborando la LFFS y que de no tomar cuidado con las formas y el manejo de los temas de fondo podrían generarse más de un innecesario conflicto que bien podrían evitarse, tal parece que este proceso al margen de sus entusiastas objetivos iniciales, estaría finalizando con una propuesta de norma y política muy cuestionable y que en definitiva tendrá que ser exhaustivamente revisada por el Congreso de la República y asumir finalmente este último el reto de arribar a una Ley participativa y de máximo consenso, que al parecer el MINAG y su Secretaria Técnica no ha podido -o quizás no han querido- lograr hasta ahora.
Si estamos equivocados desearíamos se desmienta con argumentos estructurales a lo largo del texto de la ley y no sólo semánticamente, para comenzar esperamos que la última versión actualizada de la ley y política forestal lo publiquen en todos los medios y no pasarlo directamente al legislativo en una forma encriptada, es derecho de todos conocer la versión última y ver si se han incorporado o no los aportes, si se está cumpliendo con un proceso participativo más cercano a la realidad. Ojalá no pretendan presentar todo este proceso cuestionable como un ejemplo de proceso de consulta previa.
AUTOR : Sandro Chavez
FUENTE : BAJO LA LUPA
En esta reunión, fuimos notificados como colectivo forestal por el coordinador de la Secretaria Técnica de que solo realizarían su labor de facilitadores del recojo de aportes, para que finalmente Grupo de Trabajo Interministerial (GTI) decida el texto final de la LFFS y de la Propuesta de Política Nacional, así mismo se nos dijo que habían trabajado una Matriz (cuadro ordenado de los aportes) que harían pública, por supuesto ante la presión de muchos asistentes tuvieron que publicar días después en la Web del MINAG, sin embargo, dicha matriz no consideraba de donde venían cada aporte y menos las razones que llevaron a definir un texto que en muchos casos no reflejaban la valiosa opinión de muchos actores forestales que en suma comienzan a sentir frustración y en algunos casos desconfianza, como en el caso de los pueblos indígenas.
Entonces, ¿Para que un proceso supuestamente convocado para recoger aportes y construir consensos entre todos los actores Forestales, si solo se va a considerar y sabe Dios con que criterio, la opinión del Ejecutivo, grupos lobistas y no del resto? ¿Hasta cuándo esperaremos la famosa reunión de la plataforma nacional con todos los actores incluido el GTI para debatir de manera abierta y democrática los temas más sensibles que preocupan a la mayoría de los actores del Bosque?, si deseaban al final tener una propuesta fundamentalmente del Poder Ejecutivo, para que hicieron tanto derroche de tiempo, recursos económico y generaron expectativas, lo honesto hubiera sido hacer su propuesta y enviarla al Congreso de la República para que allí se desarrolle un proceso realmente participativo como fue la elaboración del Proyecto de Ley FFS 2691 que tienen un dictamen aprobado y está en la agenda del Pleno desde Diciembre del 2008.
Por supuesto, se reconoce que ha existido algunos momentos la “voluntad de generar un proceso participativo” en la actualización de la LFFS, con la cual hemos colaborado como muchas otras personas e instituciones, de manera transparente, pero también ha sido claro nuestro cuestionamiento a la metodología finalmente empleada y que al ir evaluando los resultados de las propuestas presentadas hasta hoy, tenemos proyectos con muchas limitaciones en materia de incorporar los aportes de los actores del Bosque y en especial de los pueblos indígenas.
Como se ha dicho en el documento de aportes del Colectivo Forestal, nos han puesto en un mismo saco a todos los actores que muchas veces, no estamos en el mismo punto de partida y en algunos casos tenemos conceptos diferentes sobre un mismo tema, ante esto, la tarea del grupo consultor debió basarse en uniformizar conceptos y poner al debate visiones, para que sobre esa base se pueda construir normas en un mismo sentido y evitar que la política y la ley se conviertan en una canasta de mercado donde ponemos de todo un poco para atender “demandas”, teniendo como resultado documentos sin coherencia ni viabilidad técnica.
La LFFS aún mantiene temas cuestionables
De manera general podemos decir, que la propuesta de norma tiene muchas incoherencias, por ejemplo, el objeto de la LFFS: “…normar, regular, promover, supervisar y garantizar la conservación, la protección y el uso sostenible del patrimonio forestal y de fauna silvestre dentro del territorio nacional, integrando su aprovechamiento con el mantenimiento y mejora de los servicios de los ecosistemas forestales, en armonía con el interés social, económico y ambiental de la Nación…” no se desarrolla en todo el cuerpo normativo, dejándolo como declarativo y sin implementación, por lo que hubiera sido conveniente a la luz de todo lo expuesto tener una norma con un objetivo fundamentado en las lecciones aprendidas y una definición de la visión forestal, desarrollado asi una norma simple, coherente y viable técnica y jurídicamente.
No se incorpora una lista de definiciones y conceptos muy necesarios (glosario técnico), así mismo, la propuesta de LFFS contiene muchas declaraciones cayendo en ambigüedades expresas en frases tales como “se podrá establecer”, “debe ser”, cuando siendo una ley debería contener expresiones imperativas que hagan de cumplimiento forzado el mandato y desarrollado en el reglamento, de lo contrario se daría pie a las “interpretaciones autenticas” que en el pasado ya han traído mas de un problema al país.
Se plantea un ordenamiento forestal inadecuado con la realidad; no se aprecia una clara decisión de enfrentar la tala, comercio ilegal y la corrupción de raíz, se insiste en generar ventanas evasoras que no hacen nada bien a la formalización del sector.
Los instrumentos de gestión siguen teniendo el sesgo maderero, que contradice el enfoque ecosistémico de la ley, lejos de pedir un plan de manejo de ecosistema, se insiste en planes generales de productos específicos pero que si afectan al bosque en su conjunto.
Institucionalidad Forestal una suerte de inquilinos precarios
Al respecto de este Tema, quedo suficientemente claro, al decir del Ing. Suarez de Freitas, que hay la decisión política de mantener la autoridad forestal en el MINAG, lo cual es lamentable, mas cuando se supone que una Ley como la Forestal y Fauna Silvestre necesita ser abordada desde un análisis técnico que tome en cuenta los antecedentes internacionales y el balance de lo actuado hasta hoy de Sector que durante años ha tenido a su cargo este sector y por tanto encontrar la mejor ubicación de dicha autoridad para que cumpla una eficiente labor de gestión pública.
Según Marc Dourojeanni (Comentarios a Ley Forestal 31-03-2010), “la gestión de los recursos forestales no originados por el ser humano corresponde al ámbito del Ministerio del Ambiente y no al de Agricultura”, “…rezago de un pasado superado en casi todos los países del planeta menos, por lo visto, en el Perú..”
Entre sus argumentos con los que concordamos muchas personas e instituciones, tenemos: Los bosques naturales tienen cada día menos valor económico como productos maderables y en cambio tienen más valor económico y social como proveedores de servicios ambientales esenciales, de modo que su gestión puede ser económicamente viable inclusive sin explotación convencional (extracción de madera).
La producción de madera y otros productos a partir del patrimonio forestal natural, lo que no debe descartarse, debe estar subordinada al interés primario de la sociedad para la que los servicios ambientales serán cada día más importantes. El Sector Agrario es tradicionalmente el más importante competidor del Sector Forestal en el uso de la tierra. La expansión agropecuaria se hace, esencialmente, a costa del bosque. Es pues ilógico incluir los bosques naturales bajo el control de los que precisan destruirlos. Es el caso del “zorro cuidando del gallinero”. La historia del Perú exhibe ya más de un siglo de experiencias difíciles del Sector Forestal dentro del Sector Agrario: menosprecio, maltrato presupuestal, minimización, decisiones ministeriales arbitrarias, sometimiento a niveles inferiores de comando, etc. Gran parte de la mala gestión de los bosques del Perú se debe a haber dependido del Sector Agrario.
Por otro lado, se crean una serie de figuras burocráticas paralelas a nivel central como el Servicio Nacional Forestal (nueva autoridad nacional forestal) con un Consejo Directivo y el CONAFOR, que al decir de este último no tendría carácter vinculante y mucho menos un rol relevante para la gestión efectiva de los bosques, desaprovechándose una vez más la posibilidad de convertir a este órgano en un espacio de participación y concertación forestal estratégica.
Así mismo, se sigue diciendo que deben hacer los gobiernos regionales delegándoles funciones administrativas subalternas y las grandes decisiones se mantienen a nivel Central, es decir seguir con el centralismo arrogante que mucho daño ha hecho a las Regiones.
Se persiste en que el cargo de Director General Forestal siga siendo un cargo de confianza, cuando muchas de sus funciones son técnicas, aquí una vez mas no se ha retomado el amplio consenso de fortalecer la independencia de este cargo y por tanto deba ser seleccionado por concurso (mérito), como viene sugiriendo la propia ley que se haga con la autoridad regional forestal, osea la receta debería funcionar para ambos casos.
Se insiste en el cambio de uso de las Tierras Forestales
A pesar que en el artículo 31.1 de la propuesta de LFFS se prohíbe el cambio de uso a fines agropecuarios, se insiste descaradamente en este asunto en el inciso posterior, relacionándolo al reglamento de clasificación de uso mayor de tierras, norma que fue modificado a través del DS 017-2009-MINAG, del 02-09-2009 y seriamente cuestionado en su momento, porque permite el cambio de uso en su artículo 9.1, el mismo que deja abierta la posibilidad para hacer dicho cambio, pues otorga esta prerrogativa al Gobierno al considerar que cuando se trate de interés nacional estas tierras serán destinadas a otros usos (argumento utilizado en la modificatoria del DL 1090 en enero 2009). Es necesario recordar que a principios del 2008 se emitió el D.S. N˚ 004-2008-AG que declaraba de interés nacional la caña brava y el bambú, con el propósito de favorecer el mercado de biocombustibles presionando el otorgamiento de tierras para estos fines.
Ahora se pretende utilizar como instrumento de ordenamiento territorial forestal el reglamento de capacidad de uso mayor del suelo, claro porque este ha sido modificado que no hace otra cosa de promover la frontera agrícola y reducir la aptitud forestal.
Se promueve la Tala Ilegal y se debilita el Control Forestal
Respecto al Principio de legalidad, no es suficiente que el comprador presente un documento que acredite el origen de la madera, dejando de lado la responsabilidad a otros sobre la legalidad del producto, éste tiene que ser responsable de la compra y hacer que el vendedor se haga responsable de los productos a comercializar, por lo que insistimos que explícitamente se indique que la buena fe de un comprador no se presume sino se prueba.
Por otro lado, se han excluido mecanismos de control como la georeferenciación, el establecimiento de las vedas, trazabilidad, instrumentos que permiten verificar el origen legal de la madera, así mismo, no se indican que mecanismos tienen las autoridades forestales nacionales y regionales para el cumplimiento del control, no es suficiente entregarlo todo al OSINFOR cuando su función es supervisar, fiscalizar, etc, recordemos que cuando se habla de control también interviene el
tema de la prevención.
Por último, es muy preocupante la manera como se está elaborando la LFFS y que de no tomar cuidado con las formas y el manejo de los temas de fondo podrían generarse más de un innecesario conflicto que bien podrían evitarse, tal parece que este proceso al margen de sus entusiastas objetivos iniciales, estaría finalizando con una propuesta de norma y política muy cuestionable y que en definitiva tendrá que ser exhaustivamente revisada por el Congreso de la República y asumir finalmente este último el reto de arribar a una Ley participativa y de máximo consenso, que al parecer el MINAG y su Secretaria Técnica no ha podido -o quizás no han querido- lograr hasta ahora.
Si estamos equivocados desearíamos se desmienta con argumentos estructurales a lo largo del texto de la ley y no sólo semánticamente, para comenzar esperamos que la última versión actualizada de la ley y política forestal lo publiquen en todos los medios y no pasarlo directamente al legislativo en una forma encriptada, es derecho de todos conocer la versión última y ver si se han incorporado o no los aportes, si se está cumpliendo con un proceso participativo más cercano a la realidad. Ojalá no pretendan presentar todo este proceso cuestionable como un ejemplo de proceso de consulta previa.
AUTOR : Sandro Chavez
FUENTE : BAJO LA LUPA
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