Maldición y milagro

Moisés Naím[1] escribe en “The Devil’s Excrement” (El excremento del diablo)[2] que el petróleo es una maldición. Y, que el gas natural, el cobre y los diamantes son nocivos para la salud de un país. El argumento básico es que la explotación de recursos naturales genera procesos que ponen en jaque a las aspiraciones de desarrollo socioeconómico. En efecto, hacia fines del segundo milenio, era evidente una relación negativa entre la dotación de recursos naturales o simplemente, el capital natural, y la riqueza nacional de los países.

Se ha sugerido una serie de relaciones para explicar esta situación. Un canal de transmisión es la conocida sobrevaluación de la moneda doméstica gracias a la abundancia del capital natural. Este efecto se acentúa cuando se elevan las cotizaciones de algunas commodities, lo cual además, afecta negativamente a otras exportaciones (la enfermedad holandesa). El ciclo de altas y bajas en las cotizaciones causan además una indeseada volatilidad cambiaria que afecta la confianza y las decisiones de inversión.

Un segundo canal es la búsqueda de rentas por parte de administradores de recursos naturales, inversionistas y otros actores. Esto es realmente sinónimo de ausencia de redistribución de los beneficios económicos hacia la población no directamente vinculada al negocio principal del capital natural. Sencillamente, exclusión del monopolio de rentas. Un intento de superar este problema es la aprobación de una nueva ley en Brasil. En el mes de marzo, la cámara de diputados acordó que las regalías del ingreso del petróleo se distribuyan equitativamente entre todos los estados. [3] Este acuerdo modificaría la legislación vigente por la cual el estado de Río de Janeiro, con el mayor nivel de producción, podría monopolizar regalías ascendentes a más de $4,000 millones mientras el gobierno federal recibe el 40% de las regalías totales.

En algunos casos, los derechos de propiedad de recursos naturales permiten el consumo no excluyente. Por ejemplo, los recursos comunes permiten la explotación rival pero no excluyente. Los derechos de propiedad de recursos comunes pueden generar sobreproducción y depredación del capital natural lo cual afecta la sostenibilidad del recurso. Además, la sobreproducción reduce precio y puede afectar negativamente los ingresos por exportaciones.

Un efecto derivado de la búsqueda de rentas es la revancha de los productores para el mercado interno. Las políticas populistas que honraron esta revancha promovieron la creación de restricciones arancelarias y no arancelarias dirigidas a conciliar los intereses de productores no necesariamente ligados al capital natural. El proteccionismo y la falta de inversión en infraestructura llevaron invariablemente a ineficiencias y a la pérdida de competitividad.

La excesiva confianza en el curso de la historia y en la bonanza de un crecimiento económico apoyado en los recursos naturales es otro canal de transmisión. Este optimismo concluye frecuentemente con un gran chorro de agua fría. La historia económica del Perú documenta la existencia de varios “booms” como la plata (Perú virreinal), el guano y el salitre (tercera parte del siglo XIX), el caucho (principios del siglo XX) y la harina de pescado (la década de los años 1960).

Y, por último, la experiencia de muchos países que apostaron a crecer explotando sus recursos naturales se asocia con cierta negligencia del gasto en educación, salud y en sistemas de protección social para proteger y mejorar el capital humano. Esta sensación de gratificación al poseer una riqueza natural parece haber sido un obstáculo para la implementación de políticas educativas universales y de alta calidad.

Algunas de estas restricciones para fomentar un crecimiento económico sostenido basado en los recursos naturales han sido resueltas. Por ejemplo, el Banco Central interviene en el mercado cambiario para evitar una excesiva apreciación del Sol que tendría un impacto negativo para el resto de las exportaciones. El uso del cánon minero para proyectos de proyección social promueve el desarrollo de infraestructura y nuevos negocios que elevan el empleo local. En Chile, la creación del fondo de estabilización (reservas internacionales) con recursos provenientes del margen del precio del cobre[4] se usará para financiar la reconstrucción de la zona afectada por el terremoto del 27 de febrero. Y, la adopción de políticas basadas en el Consenso de Washington desde principios de los 1990 en la mayor parte de economías con recursos naturales eliminó la era del proteccionismo. Entonces, ¿se han eliminado casi todas las barreras que enfrentan los países con gran capital natural?

Moisés Naím opinaría que no es así. Sostiene que en el caso de la industria del petróleo y, conjeturo, en países en desarrollo, la maldición reside en lo siguiente: Uno, en la falta de incentivos para elevar la base tributaria y reformar el sistema tributario debido a los ingentes ingresos provenientes de la venta del petróleo y sus derivados. Dos, en la excesiva concentración (en pocas manos) de esta industria y el intenso uso de capital que impide la creación de empleo. Y, tres, la realidad que los elevados ingresos de un pequeño sector de trabajadores empleados por esta industria combinada con la baja absorción de empleo genera una mayor desigualdad en la distribución del ingreso nacional.

Tomemos el caso de Venezuela. El petróleo y sus derivados representaron el 88% en el 2006 y el 94% en 2009 de las exportaciones totales. Por estar las exportaciones venezolanas totalmente indexadas al precio del crudo, la caída del precio del barril de cerca de $150 a $30 en el 2008, y su elevación a $82 en mayo 2010 ha significado una montaña rusa de las exportaciones. No obstante la drástica caída de la cotización y su recuperación subsiguiente, Venezuela posee reservas internacionales del orden de $36,000 millones (perdió $6,000 millones en el 2008-2009) aunque solo una mínima fracción de esta reserva se ha colocado en un fondo de estabilización como el fondo chileno del cobre. A pesar de las restricciones que el gobierno ha impuesto para la compra de divisas, del tipo de cambio dual, de la existencia de un mercado cambiario paralelo, y de una inflación oficial de por lo menos 30%, Venezuela es hoy el ejemplo de libro de texto de una macroeconomía adicta a la maldición del petróleo. Una economía que aspira aliviar sus desequilibrios con una elevación del precio del crudo. Es decir, apostar a que el precio del crudo suba y suba. Las exportaciones totales cayeron de $66,000 millones en el 2006 a $57,5000 millones en el 2009. En el mismo periodo, el ratio de importaciones a exportaciones se elevó de 51% a 67%.[5] Prácticamente todos los canales de transmisión relevantes, que impiden el desarrollo socioeconómico sostenido parecen operar a cabalidad en este país. A éstos deben sumarse, el no controversial dirigismo de un líder político salido de una narración de no ficción inspirada en populismos de la vieja trova.

¿Sucumbirá también Brasil a una adicción al capital natural con su reserva de petróleo que asciende a 8,000 millones de barriles? Al momento del anuncio público, Brasil se encuentra en una situación de fortaleza. La novena economía más importante del mundo, posee reservas internacionales del orden de $238,000 millones, ligeramente por debajo de las reservas internacionales del campeón exportador, Corea del Sur ($270,000 millones), una cuarta parte que las de Japón ($1,050,000 millones), y superiores a las de Alemania, ($181,000 millones), Italia y Francia ($140,000 millones respectivamente) y Estados Unidos ($131,000 millones). La economía del Brasil se recuperó rápidamente después de la crisis financiera global del 2008 y las exportaciones de minerales, carnes y soya se elevaron fuertemente gracias a las condiciones favorables del mercado. Desde el 2003, el gobierno del Presidente Lula ha expandido programas de asistencia social y se ha elevado el gasto en educación y en salud. De esta manera, Brasil ha experimentado una reducción en su nivel de pobreza y una mejoría en la distribución del ingreso.

La explotación del petróleo en la reserva bajo agua de Tupi requerirá un enorme volumen de inversión que se ha estimado en más de $20,000 millones. La ingeniería de la obra es compleja debido a que los yacimientos se encuentran a 7.2 km debajo de la superficie del oceáno y a 322 km de la costa. Adicionalmente, Petrobras tendrá que extraer primero el gas natural que también se encuentra en Tupi. Luego, para asegurar su futuro como exportador, Petrobras está construyendo dos refinerías que deben operar este año y en el 2014, las mismas que elevaran la capacidad de refinamiento en un 40%. Actualmente, el 90% de los productos refinados de Petrobras son vendidos en el mercado interno. Debido al gran avance de Brasil en la producción de etanol y a su autosuficiencia energética, Petrobras planea exportar una proporción mayor de su petróleo refinado. ¿Cuáles podrían ser los riesgos derivados de la maldición del petróleo que Naím menciona? De un lado, la explotación del petróleo en Brasil al ser intensiva en capital y en avances tecnológicos requerirá de personal altamente calificado. Probablemente, las exportaciones de petróleo refinado no elevarán masivamente el empleo ni mejorarán la distribución del ingreso. El tema de la búsqueda de rentas está aclarándose con las demandas de los estados no productores de petróleo que desean beneficiarse con las regalías. La cuestión de la política social y educativa del gobierno del Presidente Lula se redefinirá próximamente cuando se elija al nuevo gobierno. Y finalmente, en el futuro se revelará si Brasil será parte de la OPEC y cuál será su estrategia comercial.

Brasil podría emular la estrategia seguida por Noruega, segundo productor mundial de petróleo. En Noruega, el petróleo es un recurso común de la nación. El gobierno centraliza la mayor parte de la renta derivada de los ingresos del petróleo y los invierte en activos financieros para preservar la riqueza, permitir transferencias intergeneracionales, y evitar monetizar superávits en cuenta corriente que pueden tener efectos desestabilizadores en el sector financiero. Otra porción importante del ingreso es destinado a la educación y la salud. Indudablemente, Noruega es un país de bienestar social y no cayó en la maldición de Naím.

Chile ha consolidado su crecimiento económico mediante la explotación de sus recursos naturales y la agregación de valor a cada paso del proceso productivo en la minería, la agro-industria, las industrias forestales y la pesca. Durante las últimas tres décadas, la inversión directa extranjera con socios estratégicos, el desarrollo científico y tecnológico, y el crecimiento de la competitividad de la producción chilena han permitido que productos tales como el vino se conviertan en un gran éxito de exportación. Los vinos chilenos han desplazado a los europeos en varias categorías. La calidad-precio del producto ha sido el resultado de esfuerzos iniciados varias décadas atrás combinados con políticas intencionales que han permitido la inversión extranjera, la innovación y el aprendizaje por imitación.[6] A ello se suma un prudente manejo macroeconómico y financiero, y el desarrollo de un plan social por parte de la Concertación para reducir la pobreza al 17% y mejorar el acceso a programas educativos que están mejorando la preparación del capital humano.

Botswana es un país de sólo 1.84 millones de habitantes y un PNB de aproximadamente $14,000 millones. Sus recursos naturales incluyen diamantes, cobre, niquel, carbón, sal y oro. Desde su independencia política del Reino Unido en 1965, Botswana ha tenido uno de los crecimientos más altos en el ingreso per cápita. En el periodo 1967-2006, la economía creció a una tasa promedio del 9%, aunque se contrajo en un 4% en el 2009 debido a la crisis financiera global. El crecimiento económico se basa en la explotación de diamantes y sus reservas conocidas son suficientes para continuar la explotación al mismo ritmo por 20 años más.¿Cúal ha sido la llave del éxito de este país que basa su crecimiento en diamantes? En primer lugar, Botswana mantuvo instituciones relativamente inclusivas y tradicionales de su historia pre-colonial. Estas instituciones impusieron límites, restricciones y sanciones a líderes políticos y clases dirigentes. El colonialismo británico no afectó o afectó mínimamente la continuación de estas instituciones. En segundo lugar, luego de su independencia política, la elite en Botswana promovió y fortaleció la propiedad privada. En tercer lugar, la explotación de los diamantes creó una renta lo suficientemente elevada y sostenida para favorecer al total de la población. Se evitó la búsqueda de rentas que podría haber introducido fracturas en la integración social. Como resultado, Botswana es una excepción en los países basados en capital natural puesto que el gasto en educación como proporción del ingreso es uno de los más altos en el mundo.

Es cierto que el petróleo, el gas natural, el cobre o los diamantes pueden ser una maldición. Pero, también es cierto que los milagros existen.

[1] Editor jefe de la revista Foreign Policy

[2] Foreign Policy, Septiembre/Octubre 2009

[3] New York Times, Marzo 17, 2010.

[4] El fondo fue creado por el gobierno de la Concertación y asciende a aproximadamente $11,200 millones.

[5] Banco Central de Venezuela, www.bcv.org.ve

[6] Martin Kunc y Tomas G. Bas, Innovation in the Chilean Wine Industry: The Impacto f Foreign Direct Investments and Entrepreneurship on Competitiveness, American Association of Wine Economists, Working Paper No. 46, September 2009.

AUTOR : María Amparo Cruz-Saco
FUENTE : BAJO LA LUPA