Los Deberes de la Política Fiscal
La contribución del Estado a la modernización de la economía y al desarrollo integrado de la nación, fue limitada en las últimas décadas por la política fiscal que restringió los gastos en educación, salud, saneamiento e infraestructura. Su énfasis en el cumplimiento de metas de déficit o superávit como porcentaje del PBI le quitó al gasto su carácter de instrumento de política. Fijada esta meta, el presupuesto de gastos se gestionaba de manera inercial e incremental, basándose en las estructuras de gasto de los años previos para luego debatir la asignación de los recursos adicionales disponibles.
Política fiscal, inversión pública y gasto social
Este tipo de política fiscal redujo sustancialmente el gasto en inversión pública como porcentaje del PBI. De 6.0% en el período 1981-1987, bajó a 4.3 en el período 1991-2000 y a 3.2% en el período 2001-2008. En 2009-2010 subió a 5.6%; fue la primera vez que se enfrentó los efectos de la crisis externa con el aumento de la inversión pública. En el año 2011, no obstante el escenario internacional de recesión, el gasto en inversión fue de solo 4.6% del PBI. En términos reales la inversión se contrajo en 17.1%, después de haber crecido a la tasa promedio anual de 24.2% en los años 2009-2010. Con esta caída de la inversión el actual ministro logró un superávit fiscal de 1.8%.
Otro de los efectos fue la restricción de los gastos en educación. En la segunda mitad de los años 1970 se gastó en educación, en promedio, 3.5% del PBI y 3.9% del PBI en 1986-1987. En la década de 1990 descendió a 2.5% del PBI; después aumentó hasta 2.81% en el período 2000-2010. En los años 2011 y 2012, el gasto se estanca en 2.8% del PBI. No alcanzamos siquiera el promedio de la región latinoamericana que es de 4.4% del PBI. Los otros gastos sociales tienen similar comportamiento.
Por otro lado, en el primer presupuesto formulado por el gobierno actual --que enarbola la bandera de la inclusión social y de la revolución educativa--, el gasto social como porcentaje del PBI no aumenta. Según los PIAs, este gasto (saneamiento, vivienda y desarrollo urbano, salud, educación y protección social) aumentó 9.7% en 2010, 16.7% en 2011 y 9.6% en 2012. El gasto social como porcentaje del PBI fue de 5.73% en 2009, 5.53% en 2010, 5.77% en 2011 y 5.67% en 2012.
La necesidad de una nueva política fiscal
La inercia del MEF mantiene un presupuesto centralizado con más del 50% para Lima donde la pobreza es de 13.5%. No resuelve el efecto distorsionador del canon minero, y formula presupuestos regionales sin considerar los indicadores de pobreza. Los presupuestos (PIAs) per cápita son más bajos en los departamentos donde la pobreza supera el 55% (Huancavelica, Apurímac, Huánuco y Puno). No hay correlación estrecha entre la magnitud de estos presupuestos y la incidencia de pobreza.
La política fiscal debe contribuir al logro de la estabilidad macroeconómica, a eliminar el déficit de servicios en educación, salud, agua, saneamiento, electrificación y protección social, y a cerrar la brecha de infraestructura. La inversión pública y la redistribución de los recursos ordinarios favoreciendo a los que no tienen canon, son los instrumentos más importantes para lograr el desarrollo equilibrado de todas las regiones del país. Hay que liberar al gasto de las presiones contractivas que ocurren cuando los ingresos fiscales disminuyen durante la fase recesiva del ciclo.
La inversión pública debe aumentar hasta situarse en no menos del 7% u 8% del PBI. Lo mismo debe hacerse con el gasto social. Para ello debe cambiar la estructura de financiamiento del gasto público total, reperfilando la deuda, reduciendo y redistribuyendo el monto de sus servicios por un período largo. Así, al mismo tiempo que se aumenta notoriamente la duración de la deuda, se «aplana» el monto de sus servicios con operaciones de manejo de deuda.
El 50.9% y el 50.7% de los servicios de la deuda externa e interna, respectivamente, se concentran en los próximos 7 años (véase gráfico). Si no se reperfila la deuda el gobierno actual tendría que pagar por amortizaciones e intereses un promedio de 3,376 millones de dólares anuales. Este monto puede ser reducido para liberar 1,500 a 2,000 millones de dólares para destinarlos a gastos sociales e inversión pública.
Grafico
El aumento de la presión tributaria también modifica la estructura de financiamiento. No es suficiente combatir la evasión y la elusión, es preciso modificar la composición de la tributación incrementando el peso de los impuestos directos (sin poner el énfasis en los que provienen de las rentas por trabajo), y eliminar las exoneraciones sectoriales, regionales y otras ventajas tributarias especiales que no cumplen su cometido. Con un mayor peso para los impuestos directos se elimina el sesgo inequitativo de la tributación hoy dominada por la imposición indirecta.
A modo de Conclusión: regla contracíclica y mercado de capitales
Para gestionar de modo eficiente la política fiscal y evitar solicitar excepciones legales cuando es inevitable el incumplimiento de las reglas macrofiscales de la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal, se debe introducir una regla contracíclica basada en el superávit estructural que hace sostenible la deuda.
También hay que cambiar la estructura de la deuda aumentando notablemente la participación de la deuda interna en soles y, por cierto, reduciendo el ratio de deuda a PBI. Actualmente el 62% de la deuda pública está en moneda extranjera y, por lo tanto, esta sujeta al riesgo cambiario. Además, la profundización y la mayor liquidez del mercado interno de deuda soberana permitirá desarrollar el mercado de capitales en soles.
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