Inclusión: un concepto y un proyecto en proceso
El término “inclusión” en el ámbito de la política social se contrapone al de “exclusión social”. En su origen, europeo, y en términos generales, se trata de una exclusión respecto de las actividades normales de la sociedad. La política social debe incluir, integrar o reintegrar a quienes no participan en ellas. Hoy el concepto adquiere nuevas connotaciones, especialmente en países subdesarrollados. Recojamos del libro Defining Poverty in the Developing World, editado por la Prof. Stewart y otras, algunos aspectos de esta propuesta para ver la problemática social.
Un origen europeo
La primera utilización de “exclusión social” parece ser la de Lenoir en 1974 y adquiere importancia porque se enfrenta a las dificultades por las que pasa el sistema de bienestar europeo y a la insuficiencia y precariedad del empleo, generalmente asociadas a las reformas neoliberales y a la globalización.
La exclusión se ha definido en documentos oficiales europeos “en relación con los derechos sociales de los ciudadanos... a ciertos niveles básicos de vida y a la participación en las principales oportunidades sociales y ocupacionales de la sociedad.” La exclusión lo es, pues, respecto a actividades y estándares considerados valiosos y normales. Los excluidos en esta perspectiva son minorías. ¿Qué aportó?
Hay muchos enfoques sobre la pobreza en los países. ¿Qué aportó el enfoque de la exclusión? En primer lugar, concibe la pobreza en términos más amplios que el poder adquisitivo de las familias. En esto se parece a varios otros.
En segundo lugar, en vez de enfocar el problema en términos individuales o de hogares aislados se interesa en las relaciones sociales de las que está excluida la gente. Ser excluido de esas relaciones es lo que genera carencias y vulnerabilidad en rubros como alimentación, salud, etc.
Esto ya sugiere un tercer punto, y es que las personas o grupos son incluidos o excluidos de una sociedad particular. Podrían no serlo en otra con distintos valores y estándares. En cuarto lugar, sin descuidar los resultados, el mayor interés está en los procesos que explican esas carencias.
El énfasis en los procesos proviene de que el enfoque de la exclusión social polemiza con el enfoque monetario, en cuanto este se suele concentrar en elevar el nivel de ingresos de grupos específicos, focalizados, sin interesarse mucho en los mecanismos y relaciones sociales que ‘dieron lugar a’ y reproducen la pobreza. Para el enfoque monetario actual gran parte de la responsabilidad reside en las carencias materiales y morales de los propios pobres, no del lugar que ocupan en la sociedad.
En países subdesarrollados
Se puede entender entonces que en países subdesarrollados resulta problemático concebir la exclusión social a la manera europea. Para empezar, los excluidos del sistema de bienestar y del empleo adecuado no son minorías. Las familias minoritarias actualmente incluidas en lo que hay de “sistema de bienestar” son muy pocas y no pueden cargar con todo el costo de la inclusión. De ahí la importancia para ese fin de las rentas provenientes de la explotación de los recursos naturales. Pero, además, se proponen a menudo otros criterios para establecer en qué y a quiénes se incluye. En países con alta incidencia de pobreza estarían socialmente excluidos, por ejemplo, quienes no alcancen desempeños mínimos relativos a la salud, nutrición y educación.
Este enfoque converge así con el de las “capacidades” o el de “necesidades básicas” o el de “derechos”. Los que excluyen serían, entre otros, los que pagan bajos salarios, capturan grandes beneficios de la intermediación comercial y financiera, impiden la entrada de nuevos competidores, evaden el pago de impuestos o desvían el gasto público a fines menos urgentes.
Miradas al Perú desde la exclusión
El enfoque no es nuevo entre nosotros. En 1996, Figueroa, Altamirano y Sulmont publicaron un libro, Exclusión social y desigualdad en el Perú (Lima: OIT). Para ellos: “El concepto de exclusión social se refiere a la acción y efecto de impedir la participación de ciertos grupos sociales en aspectos considerados como valiosos de la vida colectiva”. Y añadían: “La exclusión social es el reverso de la integración social”.
En ese libro se concentran en la relación entre exclusión y desigualdad. Para los autores, convenía añadir a la exclusión económica (del mercado de trabajo, de crédito y de seguros) y política (derechos de propiedad o salud, educación y justicia) la exclusión cultural (manejo del idioma, alfabetismo y escolaridad, adhesión a ciertos valores, discriminaciones). La población en el Ande y en la Amazonía estaba masivamente excluida según los tres criterios simultáneamente.
Hacia adelante
Hay hoy en el mundo un gran miedo a institucionalizar lo que favorece a los pobres asalariados, independientes, ciudadanos en general. La inclusión generará resistencia porque, para que haya sitio digno para todos en el Perú, debe transformar tanto la parte incluida como la excluida de la sociedad, así como sus relaciones.
Si bien felizmente hay fuertes procesos de inclusión en curso, hay también procesos de exclusión que son estructurales. Por ello, potenciar los primeros, por ejemplo, la atención institucionalizada y universal a la salud, y revertir los segundos, como por ejemplo la desigual calidad de la enseñanza básica, están ya, felizmente, en la agenda pública. El proyecto y el concepto se retroalimentan.
Profesor del Departamento de Economía de la PUCP *
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