Hacia el desarrollo y la reducción de pobreza: apuntes para un balance de la política social del Estado

Por Hugo Brousset Chaman

En esta nota, mi interés es el de señalar algunos aspectos concretos sobre la política social implementada durante los últimos años que no han sido discutidos en profundidad en la agenda mediática. No pretendo aquí agotar la discusión ni hacer una síntesis exhaustiva, sino resaltar algunos puntos importantes que puedan dar pie a un debate más amplio con miras a lo que se viene en el nuevo gobierno. Empiezo dando una mirada a los recursos asignados al gasto social durante los últimos años.
Recursos. ¿Cómo estamos en materia de gasto social?
La dotación de recursos es un factor importante pero que debe ser considerado a partir de varios aspectos. Si nos adentramos en una administración pública tan compleja como la peruana, una infinidad de dificultades se desprenderán de una inadecuada gestión de las intervenciones o un mal diseño de las políticas –aspectos que pueden ser tan gravitantes como una insuficiente provisión de recursos. Bajo esta lógica, podríamos hablar muchas veces de una mala distribución, en lugar de una insuficiente dotación de recursos. Sobre el gasto social en el Perú, pues ha venido incrementándose durante los últimos años progresivamente; sin embargo, veamos qué sucede si desagregamos el análisis por niveles de gobierno:

Fuente: Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza

Como vemos, el aumento del gasto social se explica básicamente por el incremento en el pliego del Gobierno Nacional (GN). Los montos asignados a los Gobiernos Locales (GL) se han mantenido prácticamente sin variación, y suponen un reducido porcentaje respecto a los montos del GN y, en segunda instancia, de los Gobiernos Regionales (GR). Esto conlleva una dificultad de principio, ya que los servicios implicados en materia social (salud, educación) debieran ser principalmente implementados por los GL, los niveles más cercanos al ciudadano y que tienen un conocimiento y exigencia de primera mano acerca de las demandas de estos.
El GN todavía se mantiene centralizando gran parte de los recursos en materia de gasto social, lo que puede ser un problema para asentar las bases para una adecuada gobernabilidad en el país. Por otra parte, pese al incremento en los montos asignados, un análisis comparativo muestra que todavía nos encontramos rezagados en relación a los demás países de la región:

Fuente: CEPAL, Panorama social de América Latina 2009; MCLCP.

Considerando las tasas de crecimiento de nuestra economía durante los últimos años, es sorprendente advertir que el porcentaje destinado al gasto social respecto al PBI del país se mantiene notablemente rezagado en relación a los vecinos de la región –algunos de ellos con tasas de pobreza notoriamente menores a la nuestra (como Brasil, Chile, Argentina, etc.). Revertir esta situación, así como llevar a cabo una mejor distribución de los recursos entre los tres niveles de gobierno, serán dos aspectos fundamentales que deberá atender la próxima gestión nacional.
Intervenciones: Juntos, Crecer y los Programas Presupuestales Estratégicos

Juntos ha sido una intervención fundamental para el gobierno que se fue. Le ha permitido continuar con una política avalada por los organismos de la cooperación multilateral (Banco Mundial, principalmente) y que cuenta con resultados alentadores en otras latitudes (Brasil y México, por ejemplo). El programa ha tenido un impacto efectivo en el incremento de la demanda de determinados servicios (principalmente en salud). Un ejemplo lo provee la Dirección Nacional de Presupuesto Público del Ministerio de Economía y Finanzas, basándose en una evaluación del Banco Mundial:

Sin embargo, el desafío –ya identificado en el periodo de García– es articular la demanda de servicios que fomenta el Programa (en salud y educación), junto a una adecuada oferta que debiera proveer el Estado. Adicionalmente, resta idear formas plausibles que permitan implementar la intervención en zonas de tan complejo acceso como algunas localidades amazónicas, donde el monto de la transferencia no cubre los costos de traslado. Finalmente, un reto adicional es forjar un vínculo entre Juntos y la generación de un mercado de servicios financieros, o empatar el estímulo que reciben los beneficiarios con intervenciones de carácter productivo. Durante el gobierno de García se trabajaron propuestas bajo esa línea (como el caso del Programa Mi Chacra Productiva) que, sin embargo, no continuaron con un impulso adecuado.
A diferencia de Juntos, Crecer es hechura de la gestión saliente. Nace en 2007 como una intervención destinada a articular la implementación de los programas sociales. Durante estos años ha tenido un impulso importante, e interesantemente ha sido apropiada por algunos GR (Ayacucho, Loreto, Huancavelica) que han reorientado sus propias estrategias en base a Crecer. Asimismo, muestra un éxito interesante vinculándose con apoyos provenientes de la cooperación internacional. En el caso de la política contra la desnutrición crónica, se cuenta con recursos de la Unión Europea mediante el proyecto EUROPAN (60 millones de euros destinados a 3 regiones del país durante 5 años), así como una más reciente intervención junto a la FAO orientada a la elaboración de Planes de Articulación Local –instrumentos que pretenden establecer un nexo entre las demandas de la población y las ofertas de los programas. Actualmente, la tercera etapa de la implementación de la Estrategia contempla a 1119 distritos a nivel nacional, de un Plan de Operación inicial que incluía solo a 330.
El eje de intervención principal de Crecer en materia de lucha contra la desnutrición es el Programa Articulado Nutricional (PAN). El PAN está formulado bajo la lógica de un Programa Presupuestal Estratégico (PPE). Estas intervenciones han sido un instrumento clave para la gestión de la política social en materia de infancia. Pero ¿qué son los PPE?

Los PPE son intervenciones multi actor y multi nivel, relacionadas a la implementación del Presupuesto por Resultados. Vienen siendo formulados desde el año 2008 e implican un cambio de óptica en la planificación, programación, ejecución y rendición de los recursos públicos, al poner al ciudadano como centro de la acción del Estado. El enfoque de gestión por resultados que adoptamos en el Perú ubica un problema central para el país y desarrolla una estrategia que compele a todos las instancias del Estado (en sus diferentes niveles) a articular sus acciones para atacar dicho problema. Dicha estrategia es el PPE. El PAN, por ejemplo, obedece a un modelo lógico, donde se visualizan las intervenciones necesarias (servicios, productos) que requiere proveer el Estado en sus diferentes niveles para reducir la incidencia de desnutrición crónica en niños menores de 36 meses. Los PPE son importantes porque gran parte de las metas instituidas en materia de política social se establecieron en relación con los resultados finales de 3 PPE: el ya mencionado PAN, el PPE Salud Materno Neonatal, y el PPE Logros de Aprendizaje (PELA).
Balance: estado de avance respecto a las metas de política social establecidas
Las metas de política social del gobierno saliente se extraen de la exposición de motivos del Proyecto de Ley de Presupuesto Público del año 2008. Me referiré a las relacionadas a la atención a la infancia, que se basan en los resultados finales de los 3 PPE.

De manera agregada, las metas establecidas en torno a los indicadores para medir el avance en términos de resultados de la política social se han cumplido solo en el caso del PPE Salud Materno Neonatal, donde según datos de la ENDES al año 2010, la razón de mortalidad materna por 100 mil nacidos vivos es de 93 muertes (habiéndose ya superado la meta establecida para 2011), y la tasa de mortalidad neonatal es de 11 por cada mil nacimientos (la meta era de 14.6). En el caso de la prevalencia de desnutrición crónica, el indicador actualmente está en 17.9%, lo que aún es alto, pero que se acerca bastante a la meta propuesta. Los indicadores con menores logros son, sin duda, los relacionados al PPE Logros de Aprendizaje, en el que, con base en la Encuesta Censal de Estudiantes de 2010, solo un 28.7% de estudiantes alcanzaba el nivel esperado de comprensión lectora, mientras que el 13.8% lo hacía en matemáticas, índices bastante alejados de la meta prevista.
Los ponderados nacionales nos muestran un avance importante de la política social con mayor énfasis en salud que en educación. Sin embargo, el problema continúa siendo el tema de la equidad. Tal como lo muestran los Reportes de Seguimiento Concertado a los PPE de la Mesa de Concertación para el año 2010, existe una mejora en la implementación y priorización de servicios claves en cada uno de los PPE. No obstante, dichos avances aún muestran brechas entre regiones y por dominios urbano-rural. Esto es significativo en el caso del PPE Logros de Aprendizaje, donde los avances en comprensión lectora y matemática se encuentran estrechamente relacionados a estas variantes y al tipo de gestión educativa –con las escuelas estatales notoriamente más rezagadas que las privadas.
En el caso del PPE Salud Materno Neonatal, 8 departamentos tienen una tasa de mortalidad neonatal cercana o superior a la línea de base, siendo 4 de ellos amazónicos: Loreto (21), San Martín (20), Puno (18), Cuzco (17), Amazonas (16), Pasco (16), Ucayali (16) y Tumbes (16). Asimismo, hay un avance insuficiente en las actividades de acceso a métodos de planificación familiar y en la cobertura de cesáreas de gestantes procedentes de áreas rurales, dos servicios fundamentales en la implementación del PPE. Un último aspecto crítico: se ha registrado un incremento importante en lo que va del año de las muertes maternas en 5 regiones del país: Cuzco, Puno, La Libertad, Loreto y Cajamarca. En lo referido a la gestión, es urgente generar, a nivel de los GR, los incentivos adecuados para cubrir plazas rurales alejadas donde se mantienen déficits en materia de disponibilidad de recursos humanos.
En el caso del PAN, el tema de la prevalencia de anemia es un problema crítico: 50.3% de los niños entre 6 a 36 meses sufren anemia en el país. Este indicador prácticamente no se ha movido y afecta de manera directa el desarrollo de capacidades de esta población. Entre los desafíos que aún deben asumirse para la implementación del PAN está una adecuada asignación de recursos al componente agua segura, incrementar el índice de lactancia materna exclusiva e iniciar un avance en la disminución de Enfermedades Diarreicas Agudas, en el que tampoco se ven avances. Otro aspecto que llama la atención en lo reportado por la Mesa de Concertación es la disminución en la atención de Juntos a familias con niños menores a 36 meses (29% en 2010): se requiere una mayor articulación entre estas dos intervenciones, aspecto que puede seguir debilitándose debido a la salida de Juntos de la estructura del PAN.
Una última anotación respecto a un indicador importante: el de pobreza monetaria. Se ha hablado mucho acerca de la reducción notable de este indicador (31.3% en 2010) que le acerca al cumplimiento de la meta nacional de 30% para 2011. No obstante, al igual que en los casos anteriores, el promedio esconde fuertes inequidades. De esta forma, la meta propuesta en reducción de pobreza urbana ya se alcanzó (20% para 2011, actualmente en 19.1%), mientras que para el caso rural la meta no será cumplida (45%, actualmente en 54.2%). Mirando un poco más allá de los agregados nacionales, la pobreza se mantiene crítica en departamentos como Ayacucho, Puno, Huánuco y Apurímac, con tasas alrededor del 60% mientras Huancavelica despunta hasta un 66.1%; por dominios geográficos –la sierra y selva rurales son los dominios más excluidos del país– e incluso por lengua materna –la mitad de las personas que tienen una lengua materna diferente al castellano son pobres. Finalmente, está el caso de la infancia. En el Perú, son los niños quienes sufren más marcadamente la pobreza: un 43.3% de los niños entre 0 a 4 años son pobres, así como un 45.2% de los que tienen entre 5 a 9 años. Si miramos los promedios rurales para estos mismos rangos, la proporción llega hasta a un 67% y 66.3%, respectivamente. En ello también se sustenta la importancia de la intervención en base a los PPE.
A modo de conclusión
En el periodo de García ha habido avances importantes en política social. Sin embargo, resta todavía mucho por atender. Una de las principales deudas del gobierno saliente habrá sido enfocarse adecuadamente en una reducción más progresiva y constante de la pobreza y de indicadores clave como los revisados, en los sectores más vulnerables y excluidos del país (la sierra y selva rurales y el caso de la infancia, fundamentalmente).
Para atender la ruta pendiente será necesario, desde la gestión, implementar una serie de medidas y acciones puntuales (descentralizar, articular intervenciones de los diferentes niveles de gobierno, generar un padrón único de beneficiarios relacionado al DNI, etc.) que resumiré en reforzar el enfoque de PpR que ha permitido visibilizar algunas de las problemáticas más urgentes en materia de política social y generar los instrumentos y herramientas necesarios para ejecutar acciones, priorizar servicios y productos claves, y hacer seguimiento a los resultados obtenidos.

Concluiré con algunas últimas anotaciones respecto a lo que se viene. El Gobierno que ha asumido funciones, ha anunciado la ampliación del Programa Juntos a los 800 distritos más pobres del país. Se entiende, además, que en base a estos 800 distritos se iniciará la implementación progresiva de los programas anunciados durante la campaña: Cuna Más y Pensión 65. Recientemente, la Ministra de la Mujer ha sumado a ellos la creación de un programa adicional: Anemia Cero. Sin embargo, deben darse más luces acerca de la naturaleza de estas intervenciones que deberían ser complementadas con los recursos suficientes para asegurar una provisión de servicios universales de calidad, para lo cual es importante mantener la mirada articuladora del Presupuesto por Resultados. En este sentido, lo que he tratado de mostrar revisando intervenciones como los PPE es que una política social vista desde un enfoque integral, abarca más que la implementación de programas sociales focalizados, debiendo asegurar la universalización de servicios básicos con criterios de eficacia y equidad. La provisión de estos servicios debe ser entendida como una acción permanente del Estado, en tanto los programas sociales deberían aparecer como intervenciones puntuales y focalizadas, destinadas a atender la situación de precariedad de determinados grupos o sectores de la población.
Definiciones más concretas en relación a cómo delineará su política social el recién estrenado GN -así como el papel que desempeñarían los anunciados Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social y el Consejo Económico y Social- deberían darse en la presentación que realizará, por mandato constitucional, el Presidente del Consejo de Ministros ante el Congreso de la República.