¿ES POSIBLE LA FINANCIACIÓN DE PENSIONES NO CONTRIBUTIVAS EN EL PERÙ?

Por Pedro Francke

La necesidad de que el Perú cuente con un esquema de pensiones no contributivas ha sido suficientemente sustentado en nuestro país. Los datos claves para este reconocimiento son el derecho a la seguridad social y la enorme cantidad de peruanos que no reciben apoyo económico en su vejez, siendo muchos de ellos pobres.

En este artículo analizaré más bien si una política de ese tipo es económicamente factible, presentando unos cálculos muy simples. En este tema no hay mayor misterio respecto al cálculo del costo, que es bastante directo: responde al producto de la pensión a otorgar por la cantidad de beneficiarios. Hemos dejado de lado el costo administrativo, que en programas de este tipo no tiene por qué superar el 1% a 2% del presupuesto total.

Política y Economía

Pero antes de presentar los datos, es necesario señalar que cuando hablamos de sostenibilidad fiscal, es decir, de las posibilidades que tiene el Estado de financiar un programa social cualquiera -como  puede ser un programa de pensiones no contributivas o un programa especial para los campesinos o para los pueblos indígenas-, esta discusión tiene un fuerte componente político. Un gran determinante de la decisión presupuestal de obtener recursos y destinar recursos a un determinado fin, sea cual sea este, es una decisión principalmente política. Esa es la razón por la cual según nuestra Constitución y nuestras leyes, corresponde al Congreso de la República -el órgano deliberativo político de la sociedad- definir tanto los impuestos como los gastos. Es decir, es el Congreso quien decide a quién le vamos a cobrar impuestos para obtener esos recursos -porque si algo cuesta hay que sacar el dinero de algún lado- y quien aprueba el Presupuesto de la República,  que es la autorización para que el Poder Ejecutivo  pueda realizar el gasto. El Congreso de la República está obligado a precisar el marco del presupuesto público, es decir, autorizar en qué se puede gastar.

La principal decisión en este tema no responde principalmente a una razón de tipo económico, sino principalmente política, aunque evidentemente las decisiones políticas deben enmarcarse dentro de las posibilidades económicas y tener un sustento económico. Llevemos el argumento al absurdo: el gobierno no puede decidir que a cada peruano se le van a repartir 10,000 dólares todos los meses, porque simplemente eso no es posible. Entonces, es evidente que hay determinados márgenes económicos dentro de los cuales tiene que manejarse el presupuesto de la República.

Población a cubrir

A continuación presento unos cálculos sobre lo que costaría un programa de pensiones no contributivas en el Perú.

Un estudio más detallado debería hacer cálculos  pensando también en cómo va a ser el costo futuro; esto es importante porque sabemos que la población del Perú está en un proceso de envejecimiento todavía no muy acelerado pero que está en marcha. De tal manera que cuando decimos que en el 2007 de acuerdo al censo hay en el Perú alrededor de 1,7 millones de peruanos mayores de 65 años que son el 6,4% de la población, también tenemos que ser conscientes de que eso va a ir aumentando paulatinamente  a lo largo del tiempo. En una economía que va creciendo digamos al 8% anual -o si queremos ser un poco más cautelosos alrededor del 6% anual- ese crecimiento de la economía va generando más recursos para el Estado, dando espacio para que, a medida que va aumentando la población adulta mayor, también vayan aumentando los recursos destinados a ella sin generar una presión demasiado grande sobre la economía. Pero asegurar ese equilibrio requiere cálculos más acuciosos que los que hemos hecho para este trabajo.

Partimos para nuestro cálculo de la población beneficiaria. Cuando pensamos en una población que requeriría una pensión no contributiva, partimos de que hay 1.7 millones de personas adultas mayores en el Perú,  pero que aproximadamente el 25% de ellas ya tienen una pensión. Hay distintas encuestas con datos que difieren ligeramente, pero más o menos una cuarta parte de la población adulta mayor del Perú tiene una pensión. Por lo tanto, las tres cuartas partes de la población que no tiene una pensión es el principal problema de los sistemas previsionales en el país. Respecto de nuestro nivel de avance económico, con el crecimiento que hemos tenido en los últimos años, hay un muy claro desfase entre el progreso económico que tiene el Perú y la cobertura de pensiones existente.

De ese 75% que no tiene pensión, aproximadamente un 45% de esa población es pobre o parte de una población objetivo, considerando que también queremos cubrir a personas que están muy cerca de la línea de pobreza y que por cualquier evento desafortunado puedan caer en ella. Además, un anciano que depende de otros por carecer de una base económica propia, aunque ese hogar en conjunto no sea pobre -es decir, aunque la suma de todos los recursos económicos del hogar alcance para una canasta básica-  tiene un riesgo importante de pérdida de autonomía y libertad.

Con estos datos de base, hemos considerado dos opciones de lo que podría ser un sistema de pensiones no contributivas. La primera es un sistema que podemos llamar universal para todas las personas mayores de 65 años, que corresponde a una visión de derecho muy claramente establecida en varios países de América Latina que tienen esquemas orientados en este sentido. En este esquema, los beneficiarios deberían ser 1 millón 300 mil personas. La segunda alternativa es un sistema focalizado que considere solamente a los pobres y que debería cubrir aproximadamente a 580,000 personas.

Aquí cabe hacer dos distinciones respecto a los planes que tiene el gobierno actualmente. La propuesta que a continuación se evalúa tiene dos diferencias con las propuestas que el gobierno viene desarrollando hasta el momento (año 2010). La primera tiene que ver con la edad: casi universalmente se considera que 65 años es la edad legal a la actual se tiene derecho de jubilación. Estados Unidos y algunos países europeos están postergando un poco la edad de jubilación en consideración a su avanzado estado de envejecimiento poblacional, pero 65 años parece ser una edad de corte más o menos razonable en países como el nuestro, edad en la cual las personas deberíamos por lo menos decidir con menos presión económica si trabajar o no trabajar. Con esto no queremos decir que todo el mundo deje de trabajar a los 65 años; seguramente mucha gente tendrá la capacidad y deseo de trabajar después de esa edad, pero los 65 años es una edad a lo cual las personas ya no deberían estar en una situación en la que si no trabajan no comen. Por eso, otorgar una pensión no contributiva a partir de los 75 años -que es la opción del gobierno- obliga a las personas de 73 ó 74 años a trabajar, lo cual no parece justo.

La segunda diferencia es que el gobierno ha establecido en el decreto de creación de la pensión que el programa es solamente para pobres extremos. La pobreza extrema, tal  como es medida en el Perú por el Instituto Nacional de Estadística e Informática, está constituida por aquellos hogares que no pueden alimentarse adecuadamente ni siquiera destinando todos sus ingresos a ese fin. Así, el concepto de pobreza extrema deja de lado una serie de otras necesidades básicas -como la vivienda, el vestido, la salud, la educación, el aseo- que nos parece que también son esenciales para una vida digna. Si partimos del derecho a una vida digna, los beneficiarios no deben ser solo los pobres extremos, sino que debe basarse en un concepto de pobreza absoluta. Dejar de lado a personas que si destinaran todo su ingreso a comer podrían alimentarse bien pero a costa de no poder tener una vivienda digna, no tener un vestido adecuado, no tener cubiertas sus necesidades de transporte etc., tampoco nos parece justo. Estas son dos diferencias con el programa gubernamental recién creado que nos parece importante remarcar: la dimensión etaria y la dimensión de ingresos y pobreza.

 Opciones de pensiones

Hemos analizado dos opciones de pensiones. La ultra mínima es la que está llevando adelante el gobierno, la de 100 soles para mayores de 75 años. Estamos hablando de menos del 20% del salario mínimo, que si se compara con una pensión de la ONP (régimen del DL 19990) que está cerca de los 700 soles, equivale aproximadamente al 15% de la misma.

Son parámetros importantes, porque la pensión asistencial debería guardar una cierta relación con el salario mínimo de un trabajador activo. Una de las funciones de una pensión es reemplazar los ingresos que tiene el trabajador activo, de tal manera que cuando se jubile mantenga un soporte económico no demasiado lejano al que tenía cuando trabajaba. Pues la pensión no contributiva implementada por el gobierno está bastante por debajo del salario mínimo.

También debe haber una relación entre las pensiones no contributivas y las pensiones contributivas. Una pensión no contributiva que sea muy cercana o superior a una pensión contributiva generaría un problema de incentivos: la gente puede pensar “si contribuyo me dan una pensión de 700 soles y si no contribuyo me dan una de 1,000 soles; mejor no contribuyo”. Además de que esa situación puede considerarse injusta, el incentivo a la no contribución promueve la informalidad y agrava los problemas de financiamiento público. Por eso, tiene que existir una diferencia entre la pensión no contributiva y la contributiva. En este caso la diferencia entre 100 y 700 soles es muy grande y permite descartar cualquier tipo de incentivo negativo.

Por otro lado, 100 soles es la misma cantidad que aporta el programa “Juntos”, que es el programa de transferencias condicionadas. Pero tiene otra lógica; “Juntos” es para madres de familia que están en la edad de trabajar; por lo tanto, la mayor parte de ellas puede estar generando algunos ingresos, por lo que el aporte de “Juntos” es un ingreso complementario para que las madres tengan incentivos para ayudar a que sus hijos vayan al colegio y para apoyar en los gastos de salud. En cambio, una pensión no contributiva es un ingreso básico, porque la idea de la pensión es que no va añadir nada a lo que se obtiene del trabajo; al contrario, va a reemplazar lo que se ganaba cuando se estaba trabajando. Por ello, la comparación es válida; pero una pensión no contributiva no necesariamente tiene que ser igual o menor que la ayuda de un programa de transferencias condicional, ya que tienen otra lógica.

Por último hay que tener la idea de la línea de pobreza en el Perú. De acuerdo a la definición oficial, en el Perú hay distintas líneas de pobreza. Esto se justifica, ya que las condiciones de vida en Lima son muy distintas a las condiciones de vida en el campo: el costo de transporte es distinto y la gente tiene otras necesidades. 100 soles es una cantidad que no llega a la línea de pobreza urbana, pero en las zonas rurales esa cantidad se acerca a la línea de pobreza. Entonces, los 100 soles podrían ser una pensión mínima en las zonas rurales, pero en las zonas urbanas no se acerca a la línea de pobreza.

Una segunda opción más razonable, aunque todavía baja, es 200 soles mensuales. Esto ya se acerca a la mitad del salario mínimo y sigue estando muy por debajo de la pensión contributiva de 700 soles que otorga la seguridad social (Sistema Nacional de Pensiones regido por el DL 19990) con lo que podemos descartar que genere incentivos negativos: nadie va a dejar de contribuir para una pensión de 700 soles por la alternativa de 200 soles porque la diferencia es muy grande. Una pensión de 200 soles todavía sería pequeña, pero cubriría la línea de pobreza en las zonas rurales, mientras que en las zonas urbanas estaría acercándose a la línea de pobreza.

Cálculos de costos

Una propuesta bastante restrictiva -como para empezar con cautela desde el punto de vista de la sostenibilidad fiscal- es la de una pensión de 200 soles mensuales al año para todos los pobres (no sólo los pobres extremos) mayores de 65 años (no solo mayores de 75 años), lo que costaría 700  millones de soles anuales aproximadamente. Esto supone un poco menos del 0.2% del PBI. El cálculo supone que los que ya tienen una pensión no reciben 200 soles; es decir, si alguien ya recibe una pensión del SNP o AFP -que son pensiones mucho mayores a esa cifra- ya no recibirían los 200 soles. Hay que dejar constancia, sin embargo, de que el sistema boliviano otorga un complemento a quienes ya reciben pensión; su sistema de la “Pensión Dignidad” otorga un “extra” a los que ya tienen una pensión contributiva.

Una segunda propuesta sería un esquema de pensiones no contributivas de carácter universal; es decir, no sólo para los pobres sino para toda la población. Igualmente, aquí estamos calculando con el supuesto de que quienes tienen una pensión contributiva, sea de AFP o de la 19990 o de la 20530, ya no van a recibir este subsidio. El cálculo para una pensión de 200 soles es 3,100 millones de soles al año, aproximadamente el 0,8% del PBI del Perú.

Entre estos dos extremos -pensión focalizada de 100 soles para pobres, o pensión universal de 200 soles- podemos ubicar los parámetros de una pensión no contributiva. En ese sentido, una pensión no contributiva en el Perú costaría entre el 0,2% y 0,8% del PBI.

Ahora bien: si comparamos la opción mínima que hemos presentado, con un costo de 700 millones de soles, con la opción del gobierno de otorgarla solo a personas mayores de 75 años (que es como la cuarta parte del universo total de los mayores de 65 años), y solamente a los pobres extremos… Todo eso reduce la población beneficiada como a la sexta parte de la opción mínima que proponemos, y consecuentemente reduce el costo a la sexta parte, es decir, a menos de 0,04% del PBI. Por lo tanto, lo planeado por el gobierno con su programa actual es un avance muy pequeño; tan pequeño que no llega a ser un paso adelante.

Los costos en el contexto del gasto social

Veamos algunas cifras de contexto que permitan entender mejor qué significa 0,2% ó 0,8% del PBI. Un estudio del Banco Mundial de hace unos años indicaba que en todo lo relacionado con protección social, el Estado peruano gasta bastante poco: 0.7% del PBI, incluyendo el programa “Juntos”, los comedores populares y el programa del vaso de leche. El promedio latinoamericano en gasto de protección social está entre el 1% y el 1.5%  del PBI. Si sumamos protección social, salud y educación, el Perú llega al 6 a 7% del PBI de gasto social, mientras el promedio latinoamericano se acerca al 10% del PBI, y hay países que llegan al 20% del PBI en gasto social.

Si al 6% de gasto social en el Perú le añadimos 0.2%, llegaríamos al 6.2%; no estaríamos aumentando sustancialmente el gasto social y seguiríamos lejos del 10% de promedio regional. Habríamos dado un paso, digamos, tímido.

Ahora bien, la opción de una pensión universal de 200 soles significaría un aumento sustancial del gasto social. Con un aumento del gasto social de 0.8% del PBI ya estamos hablando de un pequeño paso, con lo que el gasto social del 6 % aumentaría al 6.8%. Esto significaría un avance con relación al promedio latinoamericano, que está lejos del gasto social de un país socialista o de países con una fuerte seguridad social .

Viendo el gasto social de una manera más integral, el trecho por recorrer para llegar a un gasto social igual al promedio latinoamericano -es decir, para pasar del 6% a un 10% del PBI- habría que dedicar todavía una buena porción a la educación y a la salud, y no solamente a la protección social. En efecto, es claro que en el Perú también en la educación y la salud hay fuertes deficiencias presupuestales. En salud esto es muy notorio. Por ejemplo, si se analizan los problemas de personas adultas mayores de una manera más integral, la calidad y la cantidad de los servicios públicos de salud para las personas adultas mayores son muy deficientes; se requiere una fuerte inversión y transformación del aparato público de Salud para poder atender esas personas. Nuestros hospitales y nuestro sistema de Salud han estado muy orientados en los últimos 40 años a la atención materno infantil; pero actualmente estamos viviendo una transición demográfica, y el Estado peruano presta muy poca importancia a los adultos mayores. Revertir esta situación implica incluir a los adultos mayores en los planes de Salud, y eso demanda recursos presupuestales  importantes, porque la atención de salud de las personas adultas mayores es más costosa. Entonces, el aumento del gasto en protección social y en una pensión no contributiva debe verse más integralmente, como parte de un esfuerzo del Estado por ampliar el gasto social en general, y por mejorar la atención social a las personas adultas mayores.

El costo de una pensión no contributiva, que hemos calculado entre 0,2 y 0,8% del PBI, también lo podemos comparar por el lado de los ingresos fiscales. Parte del problema de esta opción de pensiones no contributivas es que hay que sacar los recursos de algún lado. La opción de recortar otra  parte del presupuesto siempre es posible, pero suele ser bastante difícil, porque en el Perú la educación requiere más, la salud requiere más, el transporte requiere más, la seguridad social requiere más… Es difícil decidir dónde se pueden cortar gastos. Entonces la alternativa hay que buscarla por el lado de obtener más ingresos para el fisco.

Por el lado de los ingresos se usa como medida la presión tributaria, que indica cuánto de toda la riqueza que se genera en el país ingresa al Estado como impuestos. La presión tributaria en el Perú ha estado alrededor del 14 y 15% del PBI; con la crisis internacional cayó, pero ahora que los precios internacionales de los metales y de las materias primas se han recuperado, la presión tributaria también ha vuelto a subir. Como política hacia el futuro, el Acuerdo Nacional que fue suscrito por los distintos partidos políticos y organizaciones planteó una meta de 18% -que coincide con el promedio latinoamericano, lo cual quiere decir que hay países latinoamericanos que tienen un pensión tributaria bastante mayor, cercana al 25% o 30% en el caso de Brasil y Argentina. Por lo tanto, la meta de ingresos tributarios propuesta por el Acuerdo Nacional de un 18% no es exagerada; es simplemente acercar al Perú al promedio latinoamericano, lo que implicaría un adicional de recaudación por parte del estado de 3% del producto bruto interno.

Si el Estado peruano se ha planteado lograr ese 3 % del PBI de la meta de mayor presión tributaria, hay que discutir qué uso se da a esos recursos. Si la opción mínima de pensión no contributiva es 0,2%, entonces un poco menos de la décima parte de la presión tributaria adicional se destinaría a la pensión no contributiva; y una décima parte no es mucho para este fin.

En la opción universal más amplia de 200 soles para  todos los adultos mayores de 65 años, sin diferenciar pobres y no pobres, ya vimos que el costo sería 0,8% del PBI, que es como la cuarta parte de ese ingreso adicional por la mayor presión tributaria. Si este 0,8% del PBI lo comparamos con lo que el Estado peruano tiene que lograr en los próximos años de mayor recaudación -3% del PBI-, observamos que alrededor de la cuarta parte estaría siendo destinada a pensiones no contributivas.  En ese caso aún restan las 3 cuartas partes, más del 2% del PBI, para apoyar la educación, la salud, etc. Desde este punto de vista la pensión no contributiva parece viable.

Si alguien va al Ministerio de Finanzas y le dice al ministro: “vamos a dar 200 soles mensuales a todas las personas mayores de 75 años”, le va a decir que eso es imposible. Pero la aplicación de políticas y programas sociales no se hace de un día  para el otro; son programas que se van ampliando poco a poco, por regiones, por edades, por ingresos. El programa “Juntos” hoy llega a 500 mil hogares, pero comenzó con 10 mil; hoy la salud pública tiene 7 mil establecimientos de salud pública y cientos de hospitales, pero hace 50 años era muchísimos menos. Todos los programas sociales van aplicándose progresivamente. Con este enfoque, se puede plantear un esquema de pensiones no contributivas que cuesten en total 0,8% del PBI, pero ir aumentando por ejemplo en 0,1% del PBI cada año, y en 8 años se llega al programa completo. 

Cómo lograr esa mayor presión tributaria es un tema complejo, ya que entran en juego la reforma tributaria, la evasión de impuestos, el problema de la informalidad, etc. Hay opciones específicas que se están discutiendo ahora; por ejemplo, el impuesto a las sobreganancias mineras, que si se aplicara adecuadamente una sola empresa minera como Southern o Antamina pagaría al año entre 1,000 a 1,200 millones de soles;  con solo estas dos empresas se podrían recaudar 2,400 millones de soles, con lo que se podrían financiar más de las dos terceras partes de la pensión universal planteada. Si sumamos todas las empresas de la gran y mediana minería, estamos hablando de que un impuesto a las sobreganancias generaría unos 8 mil millones de soles de ingresos tributarios, que alcanzaría holgadamente para una pensión no contributiva.