Economia Politica de la Reforma del Estado en el Peru

La fórmula para lograr condiciones favorables para el desarrollo humano es relativamente simple: crecimiento macroeconómico con generación de empleo + instituciones eficientes + gobernabilidad democrática. Lo complicado es cómo se complementan y se retroalimentan estos factores. Para que se complementen estos procesos un factor crucial es tener un Estado moderno que funcione como correa de transmisión entre la economía y la política, para lo cual requiere de una estructura institucional eficaz, fluida y eficiente, capaz de concordar y coordinar con el sector privado, en materia económica y con la sociedad civil en los asuntos políticos y sociales.

En América Latina hemos tenido una etapa de crecimiento económico sin empleo, desde los años 90, luego hemos asistido a una democratización casi generalizada, lo que no ha estado presente en la magnitud y calidad necesarias han sido los cambios institucionales. En general, el Estado afectado por las reformas neoliberales, cambió sólo en aquellas partes funcionales a las privatizaciones, nuevas regulaciones y liberalización de los mercados, especialmente de los mercados financieros. El resto del Estado y del "ancien régime", llámese el sistema judicial, la administración estatal, la burocracia, los sistemas de control y fiscalización del gasto público, la seguridad social, las funciones del Estado, no han conocidos cambios con un norte compatible con los objetivos esperados de crecimiento con más empleo y menor desigualdad, es decir con el desarrollo humano. Y quizás lo más importante y más difícil de cambiar en el Estado es el sistema de representaciones políticas acordes con la nueva estructura de propiedad, con los nuevos grupos económicos, los grupos de interés, con los nuevos derechos económicos y sociales, reformados drásticamente por el neoliberalismo. Los partidos políticos, estos intermediarios entre la sociedad civil y el Estado, no se han transformado y los nuevos movimientos políticos surgidos del desengaño e inoperatividad de los partidos, aún no pasan de ser movimientos electorales, cuyos objetivos no van más allá de favorecer a sus seguidores con prebendas estatales, si llegan al gobierno sea éste nacional, regional o local.

Ha habido, pues, un desfase entre nuevas estructuras económicas y viejas estructuras y estilos políticos.

En el Perú, las reformas neoliberales de los noventa, hechas dentro de una coyuntura internacional financiera e institucional favorable, han llevado a la configuración de una nueva fase de acumulación de capital y, en consecuencia, a un nuevo ciclo económico de largo plazo, cuya fase expansiva iniciada en los años noventa tendrá aún para unos diez a quince años más, con una característica peculiar: se trata de un proceso de crecimiento sin generación de empleo y sin mayor equidad, lo que lleva a una tensión política y social permanente y a una necesidad de redefinir el rol del Estado en función de estos parámetros. Uno de los principales efectos colaterales de las reformas neoliberales ha sido haber generado un divorcio entre la actividad económica y los acontecimientos políticos, es decir, lo que en el lenguaje común se conoce como la autonomización de la economía, de la política.

Bajo estas circunstancias la reforma del Estado se hace más necesaria, pero adquiere objetivos adicionales al de la mejora de la eficiencia en el suministro de bienes y servicios públicos por el Estado, se requiere además hacer del Estado el medio de reconexión entre la economía y la política y, al mismo tiempo, el motor o el encargado de introducir mecanismos o instrumentos para hacer que el crecimiento sea más equitativo y, sobre todo, que cree más empleo decente.

El propósito de este ensayo es tratar de explicar las causas que llevaron a la actual situación de la economía y de la política en el Perú y explorar los escenarios posibles para una reforma del Estado que ayude a subsanar las fallas económicas y sociales que se han generado en los últimos quince años.


1. Crecimiento sin empleo decente y sin equidad

El nuevo patrón de crecimiento peruano es un resultado de la crisis de hiperinflacionaria de finales de los años ochenta, la subsecuente crisis del Estado de bienestar, de la crisis del estilo populista en las políticas económicas y las reformas estructurales neoliberales de los años noventa, que desembocaron en tres procesos paralelos: una relativa des-industrialización, el achicamiento del Estado y un cambio en el régimen del financiamiento de la inversión. Todos estos cambios generaron paralelamente un sistema de precios relativos bastante distinto al del período precedente, con un tipo de cambio que tiende al atraso bajo un esquema de “enfermedad holandesa”, bajos salarios reales y tasas de interés aún más altas que en el sistema financiero internacional.

En este nuevo contexto el patrón de crecimiento económico se basa en las exportaciones primarias (en gran parte minerales) y en servicios, cuyo grado de articulación intersectorial es muy bajo en comparación con el modelo anterior primario-exportador y semi-industrial. La reducción de la industria tanto en escala como en variedad productiva, ha reducido la cadena de transmisión que podría darse entre sectores primarios y terciarios. Esta desarticulación ha tenido como efecto reducir los efectos multiplicadores tanto del empleo como de la inversión. Un dólar invertido en la minería tiene un multiplicador de la inversión de apenas 1.2, mientras que un dólar invertido en industria doméstica es mayor a 2. De la misma manera el multiplicador de empleo de la minería es menos de 0.5 mientras que en la pequeña y mediana industria es de más de 2. Así, en las características de la nueva estructura económica, es donde comenzamos a encontrar los orígenes de la limitada creación de empleo y de los bajos ingresos, pese al crecimiento económico. Esto también conduce a una discusión compleja sobre los mecanismos e instrumentos para resolver el problema del crecimiento con poco empleo.


a. Crecimiento macroeconómico y pobreza microeconómica

Las causas del “crecimiento sin goteo” son: la desindustrialización-primarización de la economía, los precios relativos, la “enfermedad holandesa”, la concentración de la riqueza y la contención salarial. El reducido tamaño del Estado peruano es incapaz de contrarrestar estos determinantes.

1. La industria es, por definición, un sector que se integra con otros, mucho más que la agricultura o la minería. Al cerrarse fábricas y talleres, se reduce la demanda de insumos, materias primas y tecnología, lo que lleva a una disminución del efecto multiplicador de la demanda y del empleo. Si la economía se hace más minera y primario-exportadora, su capacidad de articular internamente se debilita y los efectos multiplicadores bajan. Así, un sol producido en el sector minero repercute menos en el resto de la economía que un sol producido en el sector manufacturero. Por ello, sus efectos sobre el empleo y los ingresos serán reducidos y, dada la gran oferta de mano de obra existente en el Perú, los salarios tenderán a caer, o por lo menos no subirán. Adicionalmente, la minería provee a la economía de divisas en abundancia por lo cual el tipo de cambio se abarata, lo que incentiva las importaciones, generando más empleo en el exterior que en el propio país.

La demanda por servicios, que son en general más intensivos en mano de obra y de escala variable, tiene la propiedad de depender de los ingresos generados previamente en otros sectores. Esto significa que si el sector productivo de bienes materiales (agricultura, minería, pesca, manufactura) no genera una masa de ingresos considerable, la demanda por servicios se restringirá. Esto impulsará a los vendedores de los mismos a inventar todo tipo de prestación de servicios, muchos de ellos inútiles. Es por ello que en el sector servicios es donde se genera la mayor parte del empleo informal y de baja productividad. Dado que no genera nueva riqueza y esto hace que los ingresos sean forzosamente bajos, el sector servicios no contribuye mayormente al crecimiento, sino más bien a atemperar las tensiones sociales por medio de los “autoempleos” informales.

La “enfermedad holandesa” es la tendencia a la revaluación del tipo de cambio debido a la sobreabundancia de divisas, y en consecuencia al abaratamiento de su precio interno. Esto incentiva la importación de todo tipo de bienes y desincentiva la inversión en sectores de bajas productividades, especialmente aquellos de baja dotación de capital e intensivos en mano de obra, como la agricultura y la manufactura. La “enfermedad holandesa” que significa menos empleo y menores ingresos salariales, persistirá en la medida en que la inversión se concentre en la minería o el gas para la exportación, sobre todo, si ésta es proporcionalmente mayor que en los sectores más intensivos en mano de obra. Preocupa, obviamente, que en el futuro los inversionistas más activos continúen siendo las grandes empresas mineras extranjeras. Obviamente, el narcotráfico contribuye con su cuota de dólares ilegales a esta enfermedad y, últimamente, las remesas de peruanos en el exterior han incrementado el flujo de divisas. Por estas razones, el precio del dólar tiende a caer.

La desigualdad distributiva extrema, como la que tiene el Perú, impide el “goteo” de los frutos del crecimiento macroeconómico hacia las microeconomías de los trabajadores y de muchas empresas de diferente escala. Habiéndose reducido la demanda de los trabajadores a un cuarto o a un tercio (las estimaciones existentes sugieren este rango) del ingreso nacional, Si tenemos en cuenta que más del 50% de la población es pobre, dentro de la cual, la mayor parte de trabajadores asalariados, entonces el tamaño de la demanda por bienes de consumo es demasiado pequeño como para causar efectos multiplicadores sobre las inversiones, empleo e ingresos.

Por otro lado, los ingresos del capital, que representan más del 50% del ingreso nacional, no constituye una demanda por bienes de capital fabricados en el país sino por bienes de capital importados, en consecuencia la demanda por bienes de capital y tecnología será satisfecha por importaciones, que además son más baratas. La consecuencia, es que cualquier incremento de las ganancias empresariales contribuirá a generar relativamente mayores ingresos y empleo en el exterior que internamente, el efecto será entonces perverso, sobre las posibilidades de crecimiento con empleo interno.

Si tomamos el problema distributivo desde la perspectiva del 54% de peruanos que está por debajo de la línea de pobreza, observamos que su pequeña capacidad de compra privilegia alimentos, algo de vestido y muy pocos servicios. Esto significa que su demanda está orientada a consumir productos provenientes de la agricultura tradicional (los alimentos), del sector informal (el vestido), o del Estado (los servicios). Este consumo tampoco conmueve los fundamentos productivos ni la productividad y, en consecuencia, tampoco generan mayores niveles de producción, empleo o ingresos. Es la trampa del equilibrio de bajo nivel, que sólo logra reproducir la pobreza.

La contención salarial originada en los años ochenta y reforzada en los noventa con la flexibilización laboral, ha hecho que las posibilidades de aumento de salarios por medios políticos o legales sean prácticamente nulas. Los empleados del sector público no reciben aumentos reales prácticamente desde hace veinte años y son los que más han sufrido la compresión de las remuneraciones.

Este conjunto de aspectos muestran las dificultades que tiene la economía peruana para que el crecimiento global logre favorecer a más sectores y ayude a reducir la pobreza.

Frente a estas características económicas y sociales, un Estado chico como el peruano es incapaz de contrarrestar los factores negativos del crecimiento sin equidad. En la medida que la presión tributaria es muy baja (a lo que contribuye el alto nivel de exoneraciones tributarias) el nivel de gasto público es insuficiente para balancear las desigualdades, sobre todo porque el gasto neto redistribuible se ve reducido por el peso del pago de la deuda externa y por las pensiones de jubilación, las cuales en conjunto reducen la capacidad de gasto a menos de 10% del PBI. Con este nivel de gasto es imposible esperar mayor inversión pública o mejores sueldos y salarios públicos, lo que significa que el Estado es incapaz de contribuir a que el “chorreo” de los sectores más ricos se convierta en “goteo” hacia los más pobres.


b. Hacia un nuevo modelo de acumulación del capital

En el fondo la economía peruana ha entrado en un nuevo modelo de acumulación de capital, cuyas características principales están en cuatro aspectos:
1. La mayor participación del financiamiento (ahorro) externo en la inversión productiva centrada en los sectores extractivos (minería, gas) y de servicios (comercio, hoteles, bancos).
2. La configuración de un dualismo tecnológico debido a que las inversiones de mayor escala tienen tecnologías indivisibles o inaccesibles para los pequeños y medianos inversionistas, además la tecnología es mayormente importada en consecuencia no genera una demanda efectiva interna por bienes de capital o de procesos tecnológicos. Un efecto importante de este dualismo tecnológico es la baja generación de empleo decente.
3. La insuficiencia del ahorro doméstico invertible, pese al notable incremento de las ganancias empresariales. Esto se debe a dos factores, la repatriación de utilidades, los pagos de los servicios de la deuda externa y la reducción de la capacidad de ahorro público al compás de la caída de la presión tributaria.
4. El efecto más importante de este régimen de acumulación es la generación de una estructura distributiva en la que la parte de los ingresos del capital (ganancias e intereses) constituyen más de la mitad del ingreso disponible, mientras que la parte del ingreso del trabajo (sueldos y salarios) son menos de un tercio. Obviamente, sobre esta base se ha generado una desigualdad en la distribución del ingreso personal, señalada por estudios del Banco Mundial y de especialistas como Javier Herrera.

Un régimen de acumulación con estas características ha de resultar empujando hacia una segmentación productiva y al reforzamiento del dualismo tecnológico, cuyo efecto secundario es el de convertirse en un modelo explosivo desde el punto de vista social. Cuando parte importante del financiamiento de la inversión proviene del ahorro externo, las presiones futuras sobre la balanza de pagos van a generar un déficit crónico de inversión y se ha de necesitar permanentemente atraer a más inversiones del exterior, a menos que se genere un superávit compensatorio en la balanza comercial, que es el caso peruano. Sin embargo, cuando esto sucede el tipo de cambio se tiende a abaratar, en consecuencia, inhibe la inversión en sectores de baja productividad o de alta intensidad de mano de obra, con lo cual se fomenta la “enfermad holandesa” cuyo efecto sobre el empleo y sobre la demanda, descrito líneas arriba, es altamente nocivo para el empleo y los ingresos salariales. En consecuencia, el país se orienta a un dualismo tecnológico, que hace que los sectores modernos y exportadores no sirvan de palanca para el desarrollo de los sectores tradicionales y orientados al mercado interno. Así aparece una economía moderna que coexiste con una tradicional, sin que haya un proceso de absorción de la segunda por la primera. El Perú está volviendo a los años cincuenta del siglo pasado. Aquí es donde aparece el sector comercial importador que comienza a reemplazar a los antiguos sectores industriales, llevando al modelo económico a uno de carácter primario-exportador y de servicios. La desigualdad distributiva es un resultado de un modelo con estas características y, en el largo plazo , no es viable salvo que el Estado tenga un tamaño y una eficiencia capaz de resolver las brechas de desigualdad y de tecnológica. El modelo de acumulación de capital en el Perú, tal como esta funcionando ahora, tiene el germen de la explosión social, dado que en su conjunto el sistema económico (privado y público) no genera oportunidades iguales para todos.

Es dentro de esta perspectiva que es necesario entender el papel del Estado, como institución funcional a resolver los problemas que hacen inviable el modelo en el largo plazo. Dentro de este contexto el Estado debe convertirse en un igualador de oportunidades, económicas, tecnológicas y sociales, como un agente activo y efectivo para complementar la inversión y para redistribuidor ingresos y bienestar. La reforma del Estado no se puede hacer sin definir previamente el rol que debe tener el Estado.

2. El divorcio entre economía y política.

Un resultado inesperado de las reformas estructurales neoliberales ha sido el debilitamiento, sino desconexión, de la economía con la política. Pese a que el Perú ha tenido una estabilidad remarcable en los últimos diez años, baja tasa de inflación, déficit fiscal controlado, tipo de cambio en un régimen de flotación, tasas de interés en baja, y salarios reales sin crecimiento, hoy la tasa de crecimiento es cercana al 5% al año, sin embargo, el gobierno recibe un porcentaje muy bajo de ejecución. Existe, pues, un descontento social que proviene de los resultados distributivos del modelo, antes que de los resultados productivos y el gobierno no tiene una respuesta adecuada. Esta situación ha generado un ánimo y una atmósfera social de incredulidad que ha generado una inestabilidad política bastante visible.

¿Cuánta inestabilidad política puede aguantar la democracia, pese al crecimiento económico?

Se ha dado así un divorcio entre logros económicos globales (estabilidad y crecimiento) y popularidad del régimen y, quizás más importante, existe una creciente incapacidad del Gobierno y del Estado para resolver los distintos conflictos que se han suscitado. Para tratar de entender este complejo problema hay dos entradas: la económica y la política.

La económica se sustenta en la desconexión entre los resultados macroeconómicos y los microeconómicos. Mientras la gente no vea que todos avanzan en la misma dirección, que todos ganan cuando hay crecimiento, que la inversión y el crecimiento del PBI se vean reflejados en el empleo, o por lo menos que se tenga la sensación de que en el futuro se irán creando nuevas fuentes de ingreso y empleo, entonces la democracia no les es útil en la medida que las oportunidades económicas no son favorables y los políticos y la política no son medios eficaces para resolver los conflictos distributivos y de empleo. En realidad, las bajas aceptaciones que tienen el presidente, el ejecutivo, el congreso y los partidos políticos son reflejo de la percepción sobre su incapacidad para resolver estos problemas.

La política pasa mas bien por una doble crisis de credibilidad y una un poco más compleja, que es la incapacidad del gobierno –sobre todo del presidente- de hacer cambios en el modelo económico, que es percibido como la causa de la falta de empleo y la pobreza. En consecuencia, hay una crisis de representación, en la medida que el gobierno no representa los intereses y demandas de los que lo eligieron, lo cual se refleja en las encuestas de popularidad. En realidad, todas las promesas hechas por el presidente antes y después de las elecciones del 2001 representaban, de alguna manera, las aspiraciones de los electores que eran la de mayor empleo, menor pobreza y mayor orden y seguridad. Para lograr esto se requería de una política económica y una estrategia de desarrollo distinta a la del Consenso de Washington, que el gobierno no ha modificado ni menos ha abandonado.

La desconexión entre economía y política se refleja en la paradoja siguiente: Por un lado el Perú tiene un crecimiento económico de tres años continuados y bajas tasas de inflación, sin embargo el gobierno tiene las más bajas tasas de aprobación en las encuestas de opinión. El eslabón de la cadena que falta es el conjunto de políticas y mecanismos capaces de convertir los logros económicos en bienestar social. Aquí es donde encontramos que la estructura del Estado, más allá del estilo y composición del gobierno, no tiene la capacidad, el diseño y la burocracia para llevar a cabo una misión tan difícil, como es la de ayudar a conectar la política con la economía. Por ello, la reforma del Estado va más allá del simple replanteamiento administrativo y eficiencia de los organismos estatales. La reforma debe hacer esto y mucho más, es decir, recrear un Estado capaz de administrar el nuevo régimen de acumulación del capital, con las características que hemos descrito y, al mismo tiempo, convertirse en el eslabón capaz de generar los canales y mecanismos de chorreo del crecimiento macreconómico hacia los excluidos del sistema económico, los pobres y los subempleados.

Adicionalmente, la reforma del Estado tiene que ver con su tamaño, pues el Perú tiene un Estado pequeño frente a una desigualdad socio-económica grande. Los recursos y capacidades del Estado no son suficientes para afrontar los problemas de pobreza y de desempleo, lo que lleva al problema de cómo reformar un Estado chico para hacer frente a problemas que van más allá de sus capacidades. La solución está entre dos extremos: o se incrementa el tamaño del Estado, el problema es cómo, o se transfiere sus funciones al sector privado, el problema es saber si el sector privado lo puede hacer a un menor costo del estado.

Paradójicamente, en un mundo liberal en el cual se promueve un Estado pequeño y mínimo, en el caso peruano se requiere de un Estado más grande, precisamente para que el modelo económico liberal pueda funcionar. Es dentro de estas paradojas que es necesario reflexionar sobre la reforma del Estado.

3. El debilitamiento del Estado

Durante la década de los noventa del siglo pasado, el Estado peruano se achico en varios aspectos y creció en otros. Por ejemplo, en 1990 el número de contribuyentes registrados era menos de 300 mil, a la fecha se decuplicado, en cambio la actividad productora del Estado se ha reducido drásticamente a raíz de las privatizaciones. En su conjunto el Estado fue reformado indirectamente por el ajuste estructural neoliberal, cuya meta era tener un estado chico, sin embargo el resultado fue que se generó un estado débil, con una economía fiscal relativamente pequeña si la comparamos con otros países de la región. La presión tributaria bordea apenas el 14% del PBI mientras que en Chile ésta alcanza casi 25%, sin embargo su capacidad efectiva de gasto se ha reducido por el efecto del pago de la deuda pública externa y por el pago a los pensionistas. Su capacidad de gasto efectivo para “hacer política” es limitada, en consecuencia genera las sensación de inefectividad, si a esto agregamos el debilitamiento institucional de sus principales reparticiones, la mediocridad de buena parte de la burocracia y la corrupción, estamos frente a un estado débil. Independientemente de su tamaño, si el Estado no es capaz de controlar la altísima tasa de accidentes de carretera, si la gente se pasa el semáforo rojo, si los pobladores hacen justicia por propia mano, si un alcalde puede ser linchado por la turba y el poder judicial es incapaz de poner en la cárcel a los culpables, si el Estado no puede hacer un censo de población y si la Constitución se trasgrede constantemente, tenemos un estado débil.

El debilitamiento del Estado ha sido, pues, el resultado de múltiples factores económicos, políticos, ideológicos e institucionales. En consecuencia, es seguro que ya no se necesita sólo una reforma convencional, sino quizás una refundación del Estado, porque su situación y capacidad operativa no le permite asegurar los bienes y servicios básicos que debería ofrecer, por cuya razón la población tiene tan poca confianza y credibilidad sobre el congreso, el gobierno, el poder judicial. El Estado peruano es pues un eslabón débil en la estructura social, pero al mismo tiempo es el único capaz de articular nuevamente la sociedad.

4. La reforma del Estado: el eslabón perdido entre la primera y segunda generación de reformas

Hasta finales del siglo pasado, cuando el Consenso de Washington seguía siendo el norte del reformismo neoliberal, se discutía sobre la necesidad de hacer reformas de segunda generación (institucionales) para complementar y, en lo posible, ayudar a resolver los efectos de las reformas de primera generación (económicas). En verdad, las reformas de segunda generación apuntaban a una amplia reforma del Estado y de los mecanismos y reglas de relacionamiento del Estado con el sector privado y con la sociedad civil. Luego de la caída en desagracia del Consenso de Washington a raíz de la crisis asiática, las reformas de segunda generación comenzaron a desdibujarse, o mejor perdieron el ímpetu que requerían para convertirse en paradigmáticas. Desde entonces la reforma del Estado y de las instituciones ha ido a la deriva, tanto más si en varios países latinoamericanos donde se llevaron a cabo vigorosas reformas neoliberales, los gobiernos que las hicieron terminaron acusados de flagrantes procesos de corrupción, que debilitaron las propuestas de reformas del Estado y pusieron en primer plano de la agenda de reformas, el cómo combatir y reducir la corrupción, sobre todo cuando esta fue posible porque gobiernos y funcionarios corruptos utilizaron y modificaron los organismos, las reglas e instituciones estatales para facilitar su vigencia en el poder. Así el gobierno se convirtió en el Estado y las políticas de estos gobiernos se convirtieron en políticas de Estado. En consecuencia, a la reducción del tamaño del Estado se ha sumado su laceración por los mecanismos y la cultura de la corrupción, que hace difícil cualquier reforma del Estado, pues, quienes deberían ser reformados no tienen interés en hacerlo, en la medida que la reforma les haría perder el control del poder y de sus ingresos provenientes del funcionamiento del Estado, o simplemente de la corrupción.

Bajo este panorama cualquier propuesta de reforma del Estado debería tener en claro cuatro temas: 1. Quién y con qué autonomía se reforma el Estado. El problema de la voluntad y el diseño político. 2. Las reformas para tener un Estado funcional capaz de resolver las “fallas del modelo neoliberal” y del modelo de acumulación. El problema de los componentes económicos e institucionales de la reforma del Estado 3. Cómo se hace una reforma estatal. El problema de la estrategia de la reforma, la coordinación, la fiscalización y la secuencia. 4. Cómo se reconecta la política con la economía, a través de la reforma del Estado.

a. Quién reforma el Estado

El primer problema es quién tiene la voluntad de reformar el Estado y cómo se traduce ella en un mandato político. Si bien hay distintas posibilidades de manifestarse esta voluntad es mejor partir de lo avanzado. En el caso peruano el Acuerdo Nacional debería ser el punto de partida político para la reforma del Estado. La voluntad política debería emanar del acuerdo entre los participantes del AN, especialmente de los partidos políticos y de las organizaciones de la sociedad civil y transmitirla al gobierno para que éste la traduzca en una política de Estado. Llegar al convencimiento que la reforma del Estado es una necesidad sólo se dará en dos circunstancias, o cuando el sistema político y el propio Estado este bajo amenaza de colapso, o cuando exista un firme convencimiento en los principales actores políticos de que la reforma puede beneficiarlos. Como toda reforma, la del Estado debe favorecer a quien tiene la voluntad de hacerla, por ello no basta la voluntad, sino que ésta debe formarse en torno a los objetivos y alcances de la reforma. Es decir, para que se genere una voluntad debe crearse una idea del nuevo Estado que se busca con la reforma.

Una vez convencidos los actores políticos sobre la necesidad de una reforma, ésta debe convertirse en una política de Estado, es decir, que el Acuerdo Nacional debe ser mandatario en cuanto a los objetivos de la reforma y a su continuidad en el tiempo, para lo cual es necesario un plazo definido para llevarla a cabo, sobre todo en las principales reformas. En muchos aspectos la reforma del Estado puede tomar más tiempo que el período de un gobierno y el siguiente la debe continuar, además cuando las metas son claras, estas se constituyen en parámetros de la acción de los gobiernos, evitando o reduciendo el voluntarismo y la tentación de medidas imprevistas.

El siguiente paso es la definición de objetivos económicos, políticos, sociales y administrativos de esta reforma y sus principales componentes. El objetivo general de toda reforma del Estado debe ser la de mejorar las condiciones para el desarrollo humano. Los objetivos específicos pasan por definir el rol económico del estado, si sólo debe ser regulador y prestador de servicios e infraestructura básica, o además debe ser un promotor del desarrollo e igualador de oportunidades tecnológicas y sociales. El Estado que necesita el Perú requiere que tenga todas estas funciones, para cuyo cumplimiento se requiere de instrumentalizarlas. El objetivo político de la reforma es crear un nuevo pacto social de gobernabilidad a través de una organización estatal capaz de traducir las preferencias y carencias de los ciudadanos, de manera fluida, informada y transparente. Por ejemplo, se requiere de una mayor precisión de las funciones de los tres niveles de gobierno existentes y de su coordinación, para que el ciudadano se sienta representado y pueda participar de manera civilizada. El objetivo social de la reforma del estado es permitir al ciudadano corriente a los bienes y servicios producidos por estado de la manera más simple y equitativa. Finalmente, el objetivo administrativo es reorganizar el sistema de toma de decisiones, generar procedimientos claros y conocidos, establecer normas de simplificación administrativa, es decir, hacer que el estado funcione con fluidez, con mecanismos de control y fiscalización.

Casi todos estos objetivos están contenidos en la agenda del Acuerdo Nacional y deberían convertirse en la agenda de la reforma. Es decir, en general las ideas están disponibles, lo que falta es la voluntad, la decisión y la acción.

Un enemigo importante de la reforma del estado es el “establishment” estatal existente. Los políticos y burócratas que medran del estado, tal y cual funciona, son y serán los enemigos de la reforma, porque perderán poder y prebendas. Además, cuando la corrupción se ha hecho la norma de funcionamiento en las reparticaciones del estado, estos agentes perderán aún más. Por ello, es importante quién y cómo se hace la reforma del Estado, de tal manera que se neutralice a los enemigos internos y externos del cambio.

b. Los cinco componentes esenciales de la reforma y dos temas
transversales:

Para que la reforma del Estado pueda contribuir a generar condiciones más favorables para el desarrollo humano, tomando en cuenta la situación y tamaño del Estado peruano, hay cinco reformas esenciales y dos reformas transversales. Las esenciales son: del sistema político, del poder judicial, del sistema de seguridad, administrativa y del sistema social, y las transversales son la descentralización y la política anticorrupción.

La reforma del sistema político es en realidad el núcleo de la reforma del Estado, pues, de ella depende el resto. Si bien la Constitución tiene los lineamientos para el funcionamiento del sistema político, los desarrollos legislativos posteriores son importantes, por ejemplo se requería de una ley de partidos que ya fue dada, pero es necesario varias otras, por ejemplo: la ley que determine las funciones del gobierno central, de tal manera que conjuntamente con las leyes de gobiernos regionales y municipales se defina las funciones y organización del Estado. Así mismo está por redefinirse la bicameralidad del Congreso, lo que permitiría mejorar la calidad legislativa y debería favorecer una mejor representatividad, en la medida que se propone una representación nacional en el Senado y representaciones regionales en la Cámara de Diputados. Lo que necesita el Perú es un sistema político en el cual los ciudadanos participen activamente en la elección y fiscalización de sus gobernantes, que los gobernantes representen los intereses de sus electores y que el aparato del Estado convenientemente gobernado sirva para producir los bienes y servicios públicos que se necesitan, articule y represente a la nación y arbitre equitativamente los conflictos de interés económico, político y social que caracterizan a una sociedad moderna.

Una de las reformas más ansiadas, pero más difíciles de llevar a cabo con éxito es la del poder y el sistema judicial. Existen ya varios diagnósticos sobre su situación, pero lo que falta es una estrategia para llevarlo a cabo y la voluntad política. Los tres temas esenciales de la reforma judicial son cómo lograr mayor eficiencia en los procesos judiciales, cómo reorganizar y hacer una reingeniería del cuerpo judicial (magistrados, funcionarios y trabajadores) y cómo establecer mecanismos de ética, que constituyan la base de las normas de comportamiento de los servidores y de los usuarios del poder judicial. Como se observa la agenda es bastante ardua y difícil de llevar a cabo, pero no imposible si se cuenta la estrategia y las personas adecuadas.

La seguridad ciudadana es una de las principales preocupaciones de la gente. Por la pobreza, la exclusión social, el incremento de la corrupción, la debilidad del Estado, la falta de referentes morales, la violencia en los comportamientos sociales se ha hecho parte de la vida cotidiana. Obviamente, es necesario reformar el sistema de seguridad ciudadana, y esto debería iniciarse por una redefinición del concepto de seguridad ciudadana, que debería basarse en la asociación y cooperación entre el Estado y la ciudadanía. El Estado representado por la Policía Nacional y las municipalidades y la ciudadanía organizada. También sobre esta reforma existen diagnósticos e incluso se ha avanzado por ejemplo en la reforma policial, sin embargo no se ha avanzado en la parte que corresponde a una mejor coordinación entre policía nacional y municipalidades y, bajo que mecanismos y reglas se integra a la población en el concepto de “seguridad integral”. La reforma debería partir de lo avanzado, precisar el camino a seguir, planteando metas precisas, que se puedan evaluar.

El sistema de seguridad social del Estado, conformado principalmente por salud, alimentación, educación, infraestructura básica, sistema de pensiones y registros públicos requiere de un replanteamiento integral con una visión de conjunto (el algoritmo del desarrollo humano) y un conjunto de reformas particulares. En el replanteamiento, lo principal es el concepto de la función del Estado respecto al suministro de condiciones y bienes y servicios elementales para la vida en sociedad, algo así como el piso mínimo que debería recibir de la sociedad a través del estado cualquier persona, independientemente de su condición social o económica. El segundo tema es el establecimiento de un sistema de coordinación, sino planificación, del sistema, que permita el uso eficiente de recursos humanos y materiales y la priorización de acciones de las diferentes reparticiones y unidades que hacen parte del sistema. En cuanto a las reformas particulares, la reforma educativa es probablemente la que menos ha avanzado y la de salud y pensiones la que más progresos han hecho, en las otras (alimentación, infraestructura, registros públicos) se requiere de un replanteamiento de sus objetivos, recursos y agentes involucrados dentro de una perspectiva sistémica, es decir, como parte del sistema de seguridad social. Hay dos temas principales a tener en cuenta en las reformas particulares y en la coordinación: por un lado, la descentralización total o parcial de la administración de los bienes y servicios hacia los gobiernos regionales o locales obliga a prever procesos de transición, y de otro lado el financiamiento que haga viable y sostenible el sistema reformado.

La reforma administrativa, a menudo tomada como la única o la más importante reforma que hay que hacer en el Estado, debe ser en realidad un resultado de los cambios organizativos e institucionales generados por las otras reformas. La administración siempre está en función de otros objetivos. Hay básicamente tres problemas que debe resolver la reforma administrativa: cómo simplificar la administración, hacerla más eficiente (minimizar los costos de transacción) y hacerla eficaz, es decir que cada repartición, dirección u oficina del Estado cumpla con su función de una manera rápida, simple, a bajo costo y a satisfacción de los usuarios. Para ello, es necesaria una reingeniería de la burocracia, la creación de una carrera pública y un sistema de sueldos e incentivos acordes. En el Perú la administración pública está relativamente sobrepoblada, mal pagada, heterogéneamente capacitada y los sistemas organizativos en su mayor parte ya no corresponden a lo que debe ser un Estado moderno y descentralizado. La reforma administrativa debería tener como metas cambiar esta situación. Un aspecto importante de la reforma administrativa es que ésta sea funcional para que las políticas macro, sectoriales y sociales, adecuadamente coordinadas, puedan operar para resolver las fallas de mercado y de estado. Además, se debe tomar en cuenta la descentralización como reforma transversal, para lograr una reforma administrativa descentralizada eficiente.

La descentralización como reforma transversal debe ser incorporada, sobre todo dados los avances en este proceso. En muchos casos la claridad sobre que nivel de gobierno debe dar uno u otro bien o servicio es muy importante, pues esto significa que las funciones del Estado tomarán en cuenta los aspectos territoriales y, al mismo tiempo, los aspectos de grado de responsabilidad en función del nivel de gobierno. En un mismo territorio el Estado puede brindar servicios a través de sus niveles de gobierno, por ejemplo en una determinada localidad el gobierno distrital debería ofrecer los programas alimentarios para pobres extremos, el gobierno provincial debería ser responsable del suministro de la educación primario o secundaria, el gobierno regional el responsable de la construcción de carreteras o de sistema energéticos y el gobierno central el responsable de suministrar los servicios de registro público o de justicia. La reforma del Estado tiene, en consecuencia, una dimensión espacial o territorial que obliga a una organización descentralizada capaz de responder con eficacia y eficiencia en todos los lugares del territorio nacional, dando las mismas oportunidades a todas personas.

La lucha contra la corrupción es también un tema transversal, que debe darse en todo nivel del Estado y en todo el territorio nacional. Todas las reformas generales y particulares de los organismos y funciones del Estado deben incluir mecanismos de advertencia contra actos de corrupción, de detección, de procesamiento a los corruptos y de sanciones drásticas. La creación de un sistema de vigilancia de la corrupción y la simplificación del ya farragoso sistema de checks and balances existente, que trata de evitar la corrupción, debe estar entre los componentes de la reforma del Estado. Obviamente, un código ético debería ser generalizado como parte del proceso de reforma del Estado. No basta con reformar las reglas, las organizaciones y procedimientos, es necesario que todo ello desemboque en una nueva cultura con códigos y liderazgos éticos renovados.

c. La estrategia de la reforma

Ningún proceso de reforma tendrá éxito si no se plantea una estrategia y una secuencia.

La estrategia debe tener los siguientes componentes y orientaciones: debe ser integral, debe ir de lo político a lo administrativo, debe tener metas y plazos precisos, se debe tercerizar la implementación algunas de las reformas y debe estar disponible el financiamiento.

La reforma del estado se debe concebir de manera integral, es decir, deben ser involucrados todos los sectores y reparticiones, para tener un panorama completo de la nueva estructura del estado, sus funciones y organización. Esto no significa que haya que reformar simultáneamente todo el estado, sino que es necesaria una idea integral previa, con objetivos claros para todos los sectores. La ejecución puede ser hecha por partes, en paralelo y con una cierta secuencia. Si no es así, lo que se tiene es una reforma que podría generar un estado reformado lleno de parches.

Para que esto sea más fácil es necesaria la conformación de una autoridad que sea la responsable política de la reforma, la que podría emanar del Acuerdo Nacional y paralelamente debería constituirse un cuerpo técnico de coordinación de las distintas reformas específicas. Es importante la autonomía e independencia del reformador para que el proceso llegue a funcionar.

La reforma debería ir de los procesos más políticos a los más técnicos y administrativos. Es decir, es necesario estar convencidos de que la reforma del Estado es ante todo una reforma política que, al final, debe funcionar administrativamente para cumplir eficazmente las funciones del estado. Por ello, es necesario iniciar y poner como primera prioridad la reforma del sistema político, luego la reforma del sistema judicial, en seguida la reforma del sistema de seguridad y del sistema de seguridad social, para concluir con la reforma administrativa en función o como resultado de las otras reformas. La descentralización y la política anticorrupción deben ir en paralelo, como reformas transversales que son.

Las metas de la reforma deben ser, en lo posible, pocas, bien precisas y se debe establecer los mecanismos ejecutivos para alcanzarlas. Las metas y los plazos deben ser conocidas para que haya una cierta presión hacia los reformadores, para alcanzar sus objetivos. Esto debe ser así, tanto en las metas generales de la reforma, como en cada reforma específica. La aprobación y la comunicación pública del cronograma de reformas debería ser el punto de partida.

Algunas reformas específicas deberían ser tercerizadas en su ejecución técnica, siempre bajo la supervisión del ente responsable político. La idea es que en varias reparticiones del estado, es imposible esperar buenos resultados si la reforma es hecha por los reformados, en consecuencia cabe encargar a una institución externa como una Universidad, una o un grupo de ONGs, o empresas especializadas para que implementen los cambios. Esta sería la única forma de lograr progresos en el funcionamiento y organización de algunas reparticiones. Por ejemplo, el sistema judicial que hasta ahora no ha logrado grandes avances en llegar a la meta de la reforma, que es el permitir una administración de justicia, eficaz, ajustada a ley y sin corrupción, sólo podrá reformarse si paralelamente se crea otro sistema judicial que progresivamente va absorbiendo al antiguo, dentro de una nueva organización y otros valores, al mismo tiempo que va extinguiendo el anterior. Obviamente, la creación del nuevo sistema judicial debería ser gestionada por un organismo tercero, que se encargue del monitoreo de su proceso de creación y del seguimiento del proceso de extinción del anterior.

Una reforma estatal no debería ser muy costosa, en la medida que los cambios lleven a una mayor eficiencia económica, a un ahorro de recursos y a una mayor productividad del Estado. El financiamiento de los costos de implementación de las reformas serán recuperados en el tiempo, a través de menores costos o mejores servicios prestados por las distintas reparticiones públicas.

La secuencia de la reforma debe ser acorde con los objetivos señalados, es decir debe ir de la reforma del sistema político, seguir con la reforma del sistema judicial, y luego hacer simultáneamente la reforma, la social de la seguridad y la administrativa. También esta secuencia tiene que estar convenientemente cronogramada, no sólo para estimar el presupuesto y ejecución, sino también para hacer el seguimiento por la opinión pública.


6. Reflexiones finales

La reforma del Estado es al mismo tiempo un medio y un fin en sí mismo. En general se la toma como un proceso instrumental, con la serie de modificaciones administrativas, de reglas, funciones, organizativas que son necesarias para que el Estado cumpla su papel de manera eficaz y eficiente. Sin embargo, al mismo tiempo todas estas modificaciones cambian los términos de la relación entre el Estado y el sector privado y la sociedad civil, y entre estas dos últimas. Ocasiona un cambio social , político y cultural, que reforma la percepción de las personas, los gobernantes, los actores políticos y los agentes económicos, sobre su propio papel y sobre el rol del Estado. Por ello, en buena medida la reforma del Estado es una reforma cultural, nacida de los cambios en la economía pública, en la administración gubernamental y en las funciones del Estado.

La mayores dificultades para reformar el Estado en el Perú, y en varios países de América Latina, son cuatro: 1. El punto de partida es el conjunto de “fallas de mercado y de Estado” que emergieron de las reformas de primera generación del Consenso de Washington y del modelo de desarrollo anterior. 2. El debilitamiento del Estado por los procesos hiperinflacionarios y por la corrupción. 3. Los compromisos adquiridos por el Estado durante las reformas de primera generación, como los contratos de estabilidad tributaria para algunos sectores privilegiados, que limitan las posibilidades de reforma por ejemplo por la enorme dificultad que tienen los gobiernos para aumentar la presión tributaria. 4. El debilitamiento y reducido tamaño del Estado, post reformas de Washington.

Durante los últimos quince años el modelo económico peruano ha cambiado, ha pasado de uno primario exportador y semi-industrial a uno en el que se ha reforzado su carácter primario exportador y se ha expandido el sector de servicios, este último con un fuerte componente informal. Si bien este modelo ha logrado estabilidad económica, ha generado un crecimiento sin goteo, debido básicamente a la reducida generación de empleo decente, debido a la relativa desindustrialización, “la enfermedad holandesa, la desigualdad ditributiva y la pobreza, y el achicamiento de la capacidad reditributiva del Estado.

Este nuevo modelo ha generado un país en el que las expectativas sociales sobrepasan las capacidades del Estado y, hasta cierto punto, han dejado obsoleta la estructura estatal existente, sobre todo en aquellas partes que no se ha reformado. Por ello se requiere una reforma estatal radical, capaz de responder a las expectativas sociales, de reconectar la política con la economía, de generar nuevas condiciones para que el crecimiento macroeconómico se convierta en bienestar macroeconómico, para lo cual es necesario cambios de fondo en los fundamentos del estado, tanto en el sistema político como en la estructura del mismo estado.

Dentro de este contexto, es necesario tener una perspectiva dinámica de la reforma del Estado y de su relación con el proceso económico. Hacer una reforma de Estado cuando se da un crecimiento económico es más fácil que cuando hay recesión, sobre todo porque esto permite disponer de mayores recursos fiscales. Pero, todos estos factores son sólo medios para un objetivo mayor: el desarrollo humano. La reforma del Estado, el crecimiento económico y la gobernabilidad democrática que emerge son los medios para esperar que se expandan los derechos, capacidades y libertades de las personas.

Nuestra propuesta es que la reforma del Estado peruano no sólo debe servir para que éste provea mejor los bienes y servicios públicos, sino que tenga la capacidad de gobernar el mercado, para reducir sus fallas y al mismo tiempo tenga las funciones y los medios para ayudar a corregir las fallas del modelo primario exportador y de servicios, que no es capaz de generar empleo decente de manera suficiente. Por ello que la reforma del Estado debe ir más allá de la sola reforma administrativa.

Para que la reforma del estado tenga legitimidad y una amplia base política es recomendable que su base de sustento sea el Acuerdo Nacional, quien debería promover la conformación de un organismo con autoridad y autonomía suficiente para hacerse cargo de la dirección y administración del proceso de reformas, tanto de la general como de cada reforma particular, con una clara responsabilidad política frente a los miembros integrantes del Acuerdo Nacional. Paralelamente se requerirá un organismo técnico que sea capaz de llevar a cabo el proceso de manera eficaz y al margen de las presiones de los reformados.

Son necesarias cinco reformas centrales y dos transversales, que en su conjunto generan una matriz de reforma del Estado. La reforma del sistema político debería ser un prerrequisito de las otras reformas: sistema judicial, seguridad, sistema social y la administrativa. Las cuales deben ser cruzadas por la descentralización y la política anticorrupción como reformas y medidas tranversales.

Será fundamental contar con una estrategia para la reforma, con metas claras, procedimientos transparentes y mecanismos de fiscalización y control. Además de una secuencia coherente.

Finalmente, el propósito de la reforma es rehacer el Estado peruano darle un tamaño adecuado a las funciones y expectativas de la ciudadanía, que lo convierta en un Estado fuerte por su capacidad de hacer cumplir el contrato social y los contratos particulares y por su legitimidad de Estado moderno promotor del desarrollo humano.

Lima, marzo 2005

AUTOR : Efraín Gonzales de Olarte
FUENTE : Blog del Autor